Tuesday, October 21, 2014
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La bestia che non muore

CAMBRIDGE – Mentre il mondo osserva gli Stati Uniti alle prese con il suo futuro fiscale, i contorni della battaglia riflettono divisioni sociali e filosofiche ben più ampie, che con tutta probabilità si manifesteranno in vari modi in tutto il mondo nei prossimi decenni. Si è parlato molto di come tagliare la spesa pubblica, ma troppo poco di come rendere la spesa pubblica più efficiente. Eppure, senza aggiungere nulla di nuovo ai servizi pubblici, i loro costi  continueranno a crescere inesorabilmente nel tempo.

Qualsiasi settore fortemente incentrato sui servizi deve far fronte alle stesse sfide. Negli anni 60 gli economisti William Baumol e William Bowen scrivevano della “malattia dei costi” che affligge questi settori. L’esempio famoso da loro utilizzato era quello di un quartetto d’archi di Mozart, che richiedeva lo stesso numero di musicisti e strumenti sia in epoca moderna che nel diciannovesimo secolo. In modo analogo per valutare un compito serve lo stesso tempo a un insegnante come accadeva 100 anni fa. Un buon idraulico costa una fortuna, perché anche in questo caso la tecnologia si è evoluta molto lentamente.

Perché una lenta crescita della produttività si traduce in costi elevati? Il problema è che i settori terziari alla fine devono competere per i lavoratori nella stessa forza lavoro specializzata disponibile a livello nazionale dei settori con una rapida crescita della produttività, come finanza, manifatturiero e information technology. Anche se la forza lavoro potrebbe essere in qualche modo segmentata, esiste una sovrapposizione che induce i settori fortemente incentrati sui servizi a pagare salari maggiori, almeno nel lungo periodo.

Il governo, naturalmente, è il perfetto settore ad alta intensità di servizi. Tra i dipendenti pubblici rientrano gli insegnanti, i poliziotti, i netturbini e il personale militare.

Le scuole moderne assomigliano molto più a quelle di 50 anni fa rispetto ai moderni stabilimenti del manifatturiero. E per quanto l’innovazione militare sia stata spettacolare, è ancora troppo ad alta intensità di manodopera. Se i cittadini desiderano lo stesso livello di servizi pubblici rispetto alle altre cose che consumano, la spesa pubblica occuperà nel tempo una fetta sempre più ampia dell’output nazionale.

In effetti, non solo la spesa pubblica cresce come percentuale delle entrate, questo aumento riguarda anche numerosi settori dei servizi. Oggi, il settore terziario, incluso il governo, rappresenta oltre il 70% del reddito nazionale nella maggior parte delle economie avanzate.

L’agricoltura, che nell’800 rappresentava oltre la metà del reddito nazionale, ha registrato un calo riducendosi a pochi punti percentuale. L’occupazione nell’industria, che rappresentava forse un terzo dei posti di lavoro o più prima della Seconda Guerra mondiale, si è ridotta drasticamente. Negli Usa, ad esempio, il settore industriale impiega meno del 10% di tutti i lavoratori. Pertanto, anche quando gli economisti conservatori richiedono tagli alla spesa, le forze che spingono in senso contrario sono maggiori.

Bisogna ammettere che il problema è più grave nel settore pubblico, dove la crescita della produttività è nettamente più lenta persino di altri settori incentrati sui servizi. Mentre ciò potrebbe riflettere il particolare mix di servizi che i governi dovrebbero fornire, il problema va ben oltre.

Certo è che parte del problema è che i governi usano l’occupazione non solo per fornire servizi, ma anche per fare trasferimenti impliciti. Inoltre, le agenzie pubbliche operano in molte aree in cui devono affrontare poca competizione, e quindi poca pressione per innovarsi.

Perché non portare un maggiore coinvolgimento del settore privato, o almeno una certa concorrenza nel governo? L’istruzione, dove il potere delle moderne tecnologie dirompenti è stato percepito a malapena, sarebbe un buon punto di partenza. I sofisticati programmi informatici stanno diventando abbastanza buoni a valutare le prove della scuola media, anche se non agli standard degli insegnanti migliori.

Le infrastrutture rappresentano un altro luogo ovvio per espandere il coinvolgimento del settore privato. Una volta, ad esempio, si credeva che chi guidava su strade private avrebbe prima o poi pagato un pedaggio. I moderni transponder e i sistemi di pagamento automatico hanno ben presto risolto la questione.

Ma non bisogna presumere che uno spostamento verso una maggiore fornitura di servizi da parte del settore privato sia una panacea. Resterebbe la necessità di una regolamentazione, soprattutto dove è coinvolto il monopolio o il quasi-monopolio. E bisognerebbe altresì decidere come bilanciare efficienza ed equità nella fornitura di servizi. L’istruzione è chiaramente un’area in cui qualsiasi Paese ha un forte interesse nazionale nel fornire un terreno di gioco livellato.

Quando negli anni 80 il presidente americano, il conservatore per antonomasia Ronald Reagan, descrisse il suo approccio alla politica fiscale come un metodo per “far morire di fame la bestia”: tagliare le tasse alla fine indurrà le persone ad accettare meno spesa pubblica. Per certi versi il suo approccio fu un grande successo. Ma la spesa pubblica ha continuato a crescere, perché gli elettori vogliono ancora i servizi che il governo fornisce. Oggi è chiaro che tenere a freno il governo significa altresì trovare dei modi per ideare incentivi tali da consentire al governo di mantenere il passo con l’innovazione in altri settori dei servizi..

Senza altre idee su come innovarsi nella fornitura dei servizi pubblici, le battaglie come quella combattuta oggi negli Usa possono solo diventare peggiori, dal momento che si chiede sempre più agli elettori di pagare di più in cambio di meno servizi. I politici possono e devono promettere di fare un lavoro migliore, ma non possono farcela fino a quando non troveranno dei modi per incentivare l’efficienza e la produttività dei servizi pubblici.

Traduzione di Simona Polverino

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  1. CommentedOliver Kovacs

    Reading Prof. Rogoff's articles is always instructive.
    As the empiria showed, neither the fiscal stimuli nor the fiscal austerity could trigger growth impact, instead, fiscal conditions have just worsened further due to the decline in GDP. A some type of aurea mediocritas consolidation should be of paramount importance that addresses the issue of supporting R&D&I in a pro-cyclical way while counter-cyclically reduces expenditures in inproductive spheres (public sector wages, salaries, social transfers as Alesina and other works on non-keynesian effects justified).
    I would raise the issue of how to incentivise public sector to be more innovative in favouring the term "more for less". Innovation, as it was rightly pointed out by many, is hampered by a lot well-documented factor, however, the literature does not devote enough attention to the importance of inherent incentives of innovation that differ across institutional architectures. /see a policy brief on "Policies Supporting Innovation in Public Sector Provision" which tries to address this crucial gap /

  2. Commentedjack lasersohn

    While it is certainly true that 'voters want the services that government provides' it is equally true that most of them do not bear the cost of those services, which is shifted to a tiny fraction of the population through progressive taxation. As a result, and exactly as in the market for healthcare, the demand for essentially 'free' service increases without limit.
    Moreover, most government expenditures are transfer payments, which arguably have experienced nearly exponential productivity growth over the past 50 years as it takes virtually the same number of labor hours to process checks for $1 trillion as for $1 million.
    Also, as you point out, the growth in 'productivity' in Defense has also increased dramatically.
    The areas of government where productivity has remained stagnant, like education, are still relatively small and not really relevant to the problem of government growth.
    The real problem is in the growth of entitlements, where certain voters have learned that they can force others to pay for services they desire.
    That is the core problem of all democratic systems and has nothing to do with lack of productivity growth in government (although of course it would be less of a problem if we had faster productivity growth overall).
    There is no obvious solution to this problem, except that it will stop when it reaches some natural limit , as in parts of Europe.

  3. CommentedCharles Broming

    I agree with Prof. Rogoff's analysis at the highest level, viz., the service sector's problems with productivity, cost and, therefore, price. I agree as well that we need to change our conversations from exhortations to reduce government spending to conversations about how to deploy government funds more effectively. But, the issue needs to be framed appropriately and the news media needs to observe and report on it. There has been plenty discussion about government spending effectiveness over the decades, but the news media have ignored it. It's complicated, contentious, doesn't offer good sound bites and is, therefore, hard to cover and offers lower returns.

    The fundamental questions that need to be addressed (and probably never answered completely or finally) are, "What is the "right" size of government (at which level)?" and, "Which services do governments provide more effectively and efficiently than the private sector over the long run?"

    The second question can be answered; the tools are available. A credible and reasonable answer to the second question would be a product of an answer to the first question. To argue for reduced spending based on some prior faith in the priority of "limited government" puts the cart before the horse. In point of fact, those who argue for "limited government" have no opponents in America or Western Europe, and I doubt that even the most totalitarian dictators (kings, princes, etc.) believe that "unlimited government" is a possibility, much less an alternative.

  4. CommentedMichael Scheps

    Surprised that Professor Rogoff would be so wrong in his evaluation of Reagan's "starve the beast" philosophy. David Stockman, after leaving the OMB, wrote in his book "The Triumph of Politics: Why the Reagan Revolution Failed", that they failed to understand Congress would not curtail spending in the face of reduced revenue. That, and the Reagan policy of outspending the Soviet's on defense, were the 2 primary reasons that Reagan left office with a large national debt that was not addressed until President Clinton's administration.

      CommentedMichael Scheps

      Mr. Bromberg,

      Thank you for verifying my point. Professor Rogoff wrote- "In many ways, his approach was a great success". I believe that a historical evaluation proves exactly what you stated- "pragmatic aspects of politics, especially re-election and post-congressional employment opportunities, were more important to members of Congress than was Reagan's ideological crusade". Reagan's approach might have been admirable, if that is ones political philosophy, but in reality it didn't, and up to now, hasn't worked.


      CommentedCharles Broming

      Mr. Scheps,

      Prof. Rogoff's account of Reagan's philosophy is accurate. Stockman (in his book and his Fortune magazine article) simply pointed out that the pragmatic aspects of politics, especially re-election and post-congressional employment opportunities, were more important to members of Congress than was Reagan's ideological crusade. Thus, the real, "don't-tax-and-spend" Republicans emerged.

  5. CommentedProcyon Mukherjee

    Central Bank actions had become virtually fiscal in nature and now we have seen that monetary release did not find its way in goods and services, if at all it had it had increased stocks of unused houses, or inventory and piles of commodities from Aluminum to many other forms.

    Uncertainty channelized investments into unproductive ‘investment assets’, which are a parking lot for ‘certainty’ to return, the attractiveness of such assets like commodities, stocks or bonds runs against the unattractiveness of real economy ‘options’ that produce goods and services that get consumed to create jobs. This is now becoming a permanent feature. So we have already a stock waiting to be consumed and then we are venturing into further fiscal stances that would make a push for further debt escalation as there is no shortage of funds but shortage of viable channelizing options into goods and services that create jobs.

    Is the government a better bet for this arrangement to continue in form of government spending that is financed by cheap debt again? Let us take stock of what has already been spent in the last three years and how many net jobs it actually created on a permanent basis.

    Procyon Mukherjee

  6. Portrait of Pingfan Hong

    CommentedPingfan Hong

    "If people want the same level of government services relative to other things that they consume, government spending will take up a larger and larger share of national output over time.": this is not true. Because people want an increasing level of public services relative to other things that they consume, government spending increases its share in the economy over time. Public healthcare is a good example.

  7. CommentedTim Chambers

    Privatization of government services is not the solution. What you advocate is rent extraction from services that are done well enough by government employees. There are far too many examples of companies handling this kind of work that waste enormous sums to raise profits on cost plus ten percent contracts.

    As for improving teacher productivity, it isn't going to happen. Computer programs might be good at finding spelling and grammar errors, but they can't tell a student how to do a better job of researching or elucidating his topic. That is something only a human can do.

    The real problem that we have is that by de-emphasizing manufacturing, we have off-shored the growth of wealth creation that supports the service sector, which simply moves existing wealth around. That wealth, in all too many cases, is not being returned to this country because the companies that create it refuse to pay taxes on it.

    Too many of the "wealth creators" demand a free lunch, and far too many of their current and former employees are being subsidized by the government because their economic circumstances have been so drastically reduced via free-trade agreements with third world countries.

    Neo-liberalism is the problem, not the solution.

  8. CommentedVictor Stern

    I disagree with the diagnosis. Education is not breaking the fisc. Its medical services, where increases in productivity increase demand to no natural boundary. We would all chose to live forever together, if we could.

    Also disagree with application of the "cost desease" concept. A significant portion of growth in the share of services in the economy may be due simply to monetization of services previously rendered within households and communities without exchange of money.

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