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La bête impossible à affamer

CAMBRIDGE – Alors que le monde regarde les Etats-Unis aux prises avec son avenir fiscal, les contours de la bataille reflètent de plus larges divisions sociales et philosophiques, qui sont susceptibles de jouer un rôle sous des formes diverses à travers le monde au cours des prochaines décennies. Il y a eu beaucoup de discussions sur la façon de réduire les dépenses publiques, mais trop peu d'attention a été consacrée à la façon de rendre les dépenses publiques plus efficaces. Et pourtant, en l’absence d’approche plus créatives pour fournir les services gouvernementaux, le coût ceux-ci continuera à augmenter inexorablement au fil du temps.

N’importe quelle industrie intensive en services fait face aux mêmes défis. Dans les années 1960, les économistes William Baumol et William Bowen ont écrit à propos de la « maladie des coûts » qui sévit dans ces industries. L'exemple célèbre qu'ils ont utilisé était celui d'un quatuor à cordes de Mozart, qui nécessite autant de musiciens et d'instruments dans les temps modernes qu’au XIXe siècle. De même, il faut environ la même quantité de temps à un enseignant actuel pour évaluer une dissertation que ce n’était le cas il y a 100 ans. Un bon plombier coûte une petite fortune, parce que, là aussi, la technologie a évolué très lentement.

Pourquoi une croissance lente de la productivité se traduit-elle par des coûts élevés ? Le problème est que les industries de services, en fin de compte, sont en concurrence pour les mêmes travailleurs issus du bassin d'emploi national que les secteurs à croissance de la productivité rapide, comme la finance, le secteur manufacturier et les technologies de l'information. Même si les bassins de travailleurs peuvent être un peu segmentés, il existe assez de recoupement pour obliger les industries intensives en services à payer des salaires plus élevés, au moins à long terme.

Le gouvernement, bien sûr, est le secteur intensif en services par excellence. Les employés du gouvernement sont les enseignants, les policiers, les éboueurs et le personnel militaire.

Les écoles modernes ressemblent bien plus à celles d’il y a 50 ans que ce n’est le cas pour les usines manufacturières modernes. Et, bien que l'innovation militaire ait été spectaculaire, le secteur reste très intensif en main d’œuvre. Si les gens veulent un rapport constant de services gouvernementaux par rapport aux autres choses qu'ils consomment, les dépenses du gouvernement prendront une part de plus en plus importante de la production nationale au cours du temps.

En effet, non seulement les dépenses du gouvernement ont augmenté en pourcentage du revenu ;  mais ceci est également le cas pour dans de nombreux autres secteurs de services. Aujourd'hui, le secteur des services, y compris le gouvernement, représente plus de 70% du revenu national dans la plupart des économies avancées.

L'agriculture, qui au XIXe représentait plus de la moitié du revenu national, a été réduite à quelques pourcents. L'emploi manufacturier, qui représentait peut-être un tiers des emplois ou plus avant la deuxième guerre mondiale, a diminué de manière spectaculaire. Aux États-Unis, par exemple, le secteur manufacturier emploie moins de 10% de l’ensemble des travailleurs. Ainsi, même si les conservateurs économiques exigent des réductions de dépenses, il existe des forces puissantes qui poussent dans l'autre direction.

Il faut reconnaître que le problème est encore pire dans le secteur public, où la croissance de la productivité est beaucoup plus lente que dans les autres industries de services. Bien que cette situation puisse refléter en partie la combinaison particulière de services que les gouvernements sont appelés à fournir, cela ne peut pas tout expliquer.

Certes, une partie du problème tient au fait que les gouvernements utilisent l’emploi non seulement pour fournir des services, mais aussi pour effectuer des transferts implicites. En outre, les agences gouvernementales opèrent dans de nombreux domaines où il existe peu de concurrence – et donc peu d’incitation à innover.

Pourquoi ne pas prévoir une plus grande implication du secteur privé, ou au moins une certaine concurrence, dans le gouvernement ? L'éducation, où la puissance des technologies perturbatrices modernes s’est fait à peine sentir, serait un bon endroit pour commencer. Des programmes informatiques sophistiqués sont en train de devenir plutôt performants pour évaluer les travaux d’élèves à l’école secondaire, même s’ils ne sont pas encore tout à fait à la hauteur des meilleurs enseignants.

L'infrastructure est un autre endroit évident pour amplifier la participation du secteur privé. Il fut un temps, par exemple, où il était largement admis que les conducteurs sur les routes exploitées de manière privée seraient bloqués constamment dans des files de péage. Pourtant, les transpondeurs modernes et les systèmes de paiement automatique ont effacé la question.

Cependant, il ne faut pas présumer que le passage à plus de prestation de services par le secteur privé soit une panacée. Il restera toujours un besoin de réglementation, en particulier lorsque un monopole ou un quasi-monopole est impliqué. De même, il sera toujours nécessaire de décider comment équilibrer efficacité et équité dans la prestation de services. L'éducation est clairement un domaine dans lequel un pays a un fort intérêt national à fournir une situation équitable pour tout le monde.

En tant que président américain dans les années 1980, l’icône conservatrice Ronald Reagan a décrit l’objectif de sa politique budgétaire comme « affamer la bête » : la réduction des impôts finirait bien par forcer les gens à accepter moins de dépenses par le gouvernement. À bien des égards, son approche a été un grand succès. Néanmoins, les dépenses publiques ont continué de croître, parce que les électeurs continuent à demander les services du gouvernement. Aujourd'hui, il est clair que, si l’on veut contrôler les dépenses du gouvernement, il faut aussi trouver des moyens de façonner des incitants pour que l'innovation dans le gouvernement se déroule au même rythme que dans les autres secteurs de services.

Sans plus d'idées novatrices dans la prestation des services gouvernementaux, des batailles comme celle se déroulant aux Etats-Unis aujourd'hui ne pourront que s'aggraver, car on exige des électeurs de payer de plus en plus pour recevoir de moins en moins. Les hommes politiques peuvent promettre et promettront certainement de faire un meilleur travail, mais ils ne peuvent réussir que si nous identifions des moyens de renforcer l'efficacité et la productivité des services publics.

Traduit de l’anglais par Timothée Demont