Wednesday, November 26, 2014
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La bête impossible à affamer

CAMBRIDGE – Alors que le monde regarde les Etats-Unis aux prises avec son avenir fiscal, les contours de la bataille reflètent de plus larges divisions sociales et philosophiques, qui sont susceptibles de jouer un rôle sous des formes diverses à travers le monde au cours des prochaines décennies. Il y a eu beaucoup de discussions sur la façon de réduire les dépenses publiques, mais trop peu d'attention a été consacrée à la façon de rendre les dépenses publiques plus efficaces. Et pourtant, en l’absence d’approche plus créatives pour fournir les services gouvernementaux, le coût ceux-ci continuera à augmenter inexorablement au fil du temps.

N’importe quelle industrie intensive en services fait face aux mêmes défis. Dans les années 1960, les économistes William Baumol et William Bowen ont écrit à propos de la « maladie des coûts » qui sévit dans ces industries. L'exemple célèbre qu'ils ont utilisé était celui d'un quatuor à cordes de Mozart, qui nécessite autant de musiciens et d'instruments dans les temps modernes qu’au XIXe siècle. De même, il faut environ la même quantité de temps à un enseignant actuel pour évaluer une dissertation que ce n’était le cas il y a 100 ans. Un bon plombier coûte une petite fortune, parce que, là aussi, la technologie a évolué très lentement.

Pourquoi une croissance lente de la productivité se traduit-elle par des coûts élevés ? Le problème est que les industries de services, en fin de compte, sont en concurrence pour les mêmes travailleurs issus du bassin d'emploi national que les secteurs à croissance de la productivité rapide, comme la finance, le secteur manufacturier et les technologies de l'information. Même si les bassins de travailleurs peuvent être un peu segmentés, il existe assez de recoupement pour obliger les industries intensives en services à payer des salaires plus élevés, au moins à long terme.

Le gouvernement, bien sûr, est le secteur intensif en services par excellence. Les employés du gouvernement sont les enseignants, les policiers, les éboueurs et le personnel militaire.

Les écoles modernes ressemblent bien plus à celles d’il y a 50 ans que ce n’est le cas pour les usines manufacturières modernes. Et, bien que l'innovation militaire ait été spectaculaire, le secteur reste très intensif en main d’œuvre. Si les gens veulent un rapport constant de services gouvernementaux par rapport aux autres choses qu'ils consomment, les dépenses du gouvernement prendront une part de plus en plus importante de la production nationale au cours du temps.

En effet, non seulement les dépenses du gouvernement ont augmenté en pourcentage du revenu ;  mais ceci est également le cas pour dans de nombreux autres secteurs de services. Aujourd'hui, le secteur des services, y compris le gouvernement, représente plus de 70% du revenu national dans la plupart des économies avancées.

L'agriculture, qui au XIXe représentait plus de la moitié du revenu national, a été réduite à quelques pourcents. L'emploi manufacturier, qui représentait peut-être un tiers des emplois ou plus avant la deuxième guerre mondiale, a diminué de manière spectaculaire. Aux États-Unis, par exemple, le secteur manufacturier emploie moins de 10% de l’ensemble des travailleurs. Ainsi, même si les conservateurs économiques exigent des réductions de dépenses, il existe des forces puissantes qui poussent dans l'autre direction.

Il faut reconnaître que le problème est encore pire dans le secteur public, où la croissance de la productivité est beaucoup plus lente que dans les autres industries de services. Bien que cette situation puisse refléter en partie la combinaison particulière de services que les gouvernements sont appelés à fournir, cela ne peut pas tout expliquer.

Certes, une partie du problème tient au fait que les gouvernements utilisent l’emploi non seulement pour fournir des services, mais aussi pour effectuer des transferts implicites. En outre, les agences gouvernementales opèrent dans de nombreux domaines où il existe peu de concurrence – et donc peu d’incitation à innover.

Pourquoi ne pas prévoir une plus grande implication du secteur privé, ou au moins une certaine concurrence, dans le gouvernement ? L'éducation, où la puissance des technologies perturbatrices modernes s’est fait à peine sentir, serait un bon endroit pour commencer. Des programmes informatiques sophistiqués sont en train de devenir plutôt performants pour évaluer les travaux d’élèves à l’école secondaire, même s’ils ne sont pas encore tout à fait à la hauteur des meilleurs enseignants.

L'infrastructure est un autre endroit évident pour amplifier la participation du secteur privé. Il fut un temps, par exemple, où il était largement admis que les conducteurs sur les routes exploitées de manière privée seraient bloqués constamment dans des files de péage. Pourtant, les transpondeurs modernes et les systèmes de paiement automatique ont effacé la question.

Cependant, il ne faut pas présumer que le passage à plus de prestation de services par le secteur privé soit une panacée. Il restera toujours un besoin de réglementation, en particulier lorsque un monopole ou un quasi-monopole est impliqué. De même, il sera toujours nécessaire de décider comment équilibrer efficacité et équité dans la prestation de services. L'éducation est clairement un domaine dans lequel un pays a un fort intérêt national à fournir une situation équitable pour tout le monde.

En tant que président américain dans les années 1980, l’icône conservatrice Ronald Reagan a décrit l’objectif de sa politique budgétaire comme « affamer la bête » : la réduction des impôts finirait bien par forcer les gens à accepter moins de dépenses par le gouvernement. À bien des égards, son approche a été un grand succès. Néanmoins, les dépenses publiques ont continué de croître, parce que les électeurs continuent à demander les services du gouvernement. Aujourd'hui, il est clair que, si l’on veut contrôler les dépenses du gouvernement, il faut aussi trouver des moyens de façonner des incitants pour que l'innovation dans le gouvernement se déroule au même rythme que dans les autres secteurs de services.

Sans plus d'idées novatrices dans la prestation des services gouvernementaux, des batailles comme celle se déroulant aux Etats-Unis aujourd'hui ne pourront que s'aggraver, car on exige des électeurs de payer de plus en plus pour recevoir de moins en moins. Les hommes politiques peuvent promettre et promettront certainement de faire un meilleur travail, mais ils ne peuvent réussir que si nous identifions des moyens de renforcer l'efficacité et la productivité des services publics.

Traduit de l’anglais par Timothée Demont

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    1. CommentedOliver Kovacs

      Reading Prof. Rogoff's articles is always instructive.
      As the empiria showed, neither the fiscal stimuli nor the fiscal austerity could trigger growth impact, instead, fiscal conditions have just worsened further due to the decline in GDP. A some type of aurea mediocritas consolidation should be of paramount importance that addresses the issue of supporting R&D&I in a pro-cyclical way while counter-cyclically reduces expenditures in inproductive spheres (public sector wages, salaries, social transfers as Alesina and other works on non-keynesian effects justified).
      I would raise the issue of how to incentivise public sector to be more innovative in favouring the term "more for less". Innovation, as it was rightly pointed out by many, is hampered by a lot well-documented factor, however, the literature does not devote enough attention to the importance of inherent incentives of innovation that differ across institutional architectures. /see a policy brief on "Policies Supporting Innovation in Public Sector Provision" which tries to address this crucial gap /

    2. Commentedjack lasersohn

      While it is certainly true that 'voters want the services that government provides' it is equally true that most of them do not bear the cost of those services, which is shifted to a tiny fraction of the population through progressive taxation. As a result, and exactly as in the market for healthcare, the demand for essentially 'free' service increases without limit.
      Moreover, most government expenditures are transfer payments, which arguably have experienced nearly exponential productivity growth over the past 50 years as it takes virtually the same number of labor hours to process checks for $1 trillion as for $1 million.
      Also, as you point out, the growth in 'productivity' in Defense has also increased dramatically.
      The areas of government where productivity has remained stagnant, like education, are still relatively small and not really relevant to the problem of government growth.
      The real problem is in the growth of entitlements, where certain voters have learned that they can force others to pay for services they desire.
      That is the core problem of all democratic systems and has nothing to do with lack of productivity growth in government (although of course it would be less of a problem if we had faster productivity growth overall).
      There is no obvious solution to this problem, except that it will stop when it reaches some natural limit , as in parts of Europe.

    3. CommentedCharles Broming

      I agree with Prof. Rogoff's analysis at the highest level, viz., the service sector's problems with productivity, cost and, therefore, price. I agree as well that we need to change our conversations from exhortations to reduce government spending to conversations about how to deploy government funds more effectively. But, the issue needs to be framed appropriately and the news media needs to observe and report on it. There has been plenty discussion about government spending effectiveness over the decades, but the news media have ignored it. It's complicated, contentious, doesn't offer good sound bites and is, therefore, hard to cover and offers lower returns.

      The fundamental questions that need to be addressed (and probably never answered completely or finally) are, "What is the "right" size of government (at which level)?" and, "Which services do governments provide more effectively and efficiently than the private sector over the long run?"

      The second question can be answered; the tools are available. A credible and reasonable answer to the second question would be a product of an answer to the first question. To argue for reduced spending based on some prior faith in the priority of "limited government" puts the cart before the horse. In point of fact, those who argue for "limited government" have no opponents in America or Western Europe, and I doubt that even the most totalitarian dictators (kings, princes, etc.) believe that "unlimited government" is a possibility, much less an alternative.

    4. CommentedMichael Scheps

      Surprised that Professor Rogoff would be so wrong in his evaluation of Reagan's "starve the beast" philosophy. David Stockman, after leaving the OMB, wrote in his book "The Triumph of Politics: Why the Reagan Revolution Failed", that they failed to understand Congress would not curtail spending in the face of reduced revenue. That, and the Reagan policy of outspending the Soviet's on defense, were the 2 primary reasons that Reagan left office with a large national debt that was not addressed until President Clinton's administration.

        CommentedMichael Scheps

        Mr. Bromberg,

        Thank you for verifying my point. Professor Rogoff wrote- "In many ways, his approach was a great success". I believe that a historical evaluation proves exactly what you stated- "pragmatic aspects of politics, especially re-election and post-congressional employment opportunities, were more important to members of Congress than was Reagan's ideological crusade". Reagan's approach might have been admirable, if that is ones political philosophy, but in reality it didn't, and up to now, hasn't worked.


        CommentedCharles Broming

        Mr. Scheps,

        Prof. Rogoff's account of Reagan's philosophy is accurate. Stockman (in his book and his Fortune magazine article) simply pointed out that the pragmatic aspects of politics, especially re-election and post-congressional employment opportunities, were more important to members of Congress than was Reagan's ideological crusade. Thus, the real, "don't-tax-and-spend" Republicans emerged.

    5. CommentedProcyon Mukherjee

      Central Bank actions had become virtually fiscal in nature and now we have seen that monetary release did not find its way in goods and services, if at all it had it had increased stocks of unused houses, or inventory and piles of commodities from Aluminum to many other forms.

      Uncertainty channelized investments into unproductive ‘investment assets’, which are a parking lot for ‘certainty’ to return, the attractiveness of such assets like commodities, stocks or bonds runs against the unattractiveness of real economy ‘options’ that produce goods and services that get consumed to create jobs. This is now becoming a permanent feature. So we have already a stock waiting to be consumed and then we are venturing into further fiscal stances that would make a push for further debt escalation as there is no shortage of funds but shortage of viable channelizing options into goods and services that create jobs.

      Is the government a better bet for this arrangement to continue in form of government spending that is financed by cheap debt again? Let us take stock of what has already been spent in the last three years and how many net jobs it actually created on a permanent basis.

      Procyon Mukherjee

    6. Portrait of Pingfan Hong

      CommentedPingfan Hong

      "If people want the same level of government services relative to other things that they consume, government spending will take up a larger and larger share of national output over time.": this is not true. Because people want an increasing level of public services relative to other things that they consume, government spending increases its share in the economy over time. Public healthcare is a good example.

    7. CommentedTim Chambers

      Privatization of government services is not the solution. What you advocate is rent extraction from services that are done well enough by government employees. There are far too many examples of companies handling this kind of work that waste enormous sums to raise profits on cost plus ten percent contracts.

      As for improving teacher productivity, it isn't going to happen. Computer programs might be good at finding spelling and grammar errors, but they can't tell a student how to do a better job of researching or elucidating his topic. That is something only a human can do.

      The real problem that we have is that by de-emphasizing manufacturing, we have off-shored the growth of wealth creation that supports the service sector, which simply moves existing wealth around. That wealth, in all too many cases, is not being returned to this country because the companies that create it refuse to pay taxes on it.

      Too many of the "wealth creators" demand a free lunch, and far too many of their current and former employees are being subsidized by the government because their economic circumstances have been so drastically reduced via free-trade agreements with third world countries.

      Neo-liberalism is the problem, not the solution.

    8. CommentedVictor Stern

      I disagree with the diagnosis. Education is not breaking the fisc. Its medical services, where increases in productivity increase demand to no natural boundary. We would all chose to live forever together, if we could.

      Also disagree with application of the "cost desease" concept. A significant portion of growth in the share of services in the economy may be due simply to monetization of services previously rendered within households and communities without exchange of money.

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