11

Het onverslaanbare beest

CAMBRIDGE – Nu de wereld toekijkt hoe de Verenigde Staten worstelen met hun begrotingsperikelen, weerspiegelen de contouren van de strijd een bredere sociale en filosofische verdeeldheid die zich de komende decennia waarschijnlijk in verschillende gedaanten over de hele wereld zal manifesteren. Er is veel gediscussieerd over de vraag hoe de overheidsuitgaven moeten worden teruggedrongen, maar er is te weinig aandacht besteed aan het verhogen van de effectiviteit van die uitgaven. En toch zullen de kosten daarvan, als er geen creatievere oplossingen worden bedacht voor het aanbieden van overheidsdiensten, in de loop der tijd onstuitbaar blijven stijgen.

Iedere dienstverlenend bedrijf staat voor dezelfde uitdagingen. In de jaren zestig schreven de economen William Baumol en William Bowen al over de 'kostenziekte' waarmee deze bedrijven te kampen hebben. Het beroemde voorbeeld dat zij aanhaalden was dat van een Mozart-strijkkwartet, waarvoor in de moderne tijd hetzelfde aantal musici en instrumenten nodig is als in de negentiende eeuw. Op dezelfde manier heeft een docent tegenwoordig dezelfde hoeveelheid tijd nodig voor het beoordelen van een werkstuk van een student als honderd jaar geleden. Goede loodgieters kosten een klein fortuin, omdat de technologie zich op dit punt ook heel traag heeft ontwikkeld.

Waarom vertaalt een lage productiviteitsgroei zich in hogere kosten? Het probleem is dat dienstverlenende bedrijven uiteindelijk om dezelfde werknemers moeten concurreren als bedrijven in sectoren waar de productiviteitsgroei hoog is, zoals de financiële dienstverlening en de informatietechnologie. Ook al is er misschien sprake van enige scheiding tussen de diverse soorten werknemers, er is genoeg 'overlap' die ertoe dwingt dat dienstverlenende bedrijven – althans op de langere termijn – hogere lonen moeten betalen.

De overheid is uiteraard het ultieme dienstverlenende bedrijf. Tot de werknemers van de overheid behoren leraren, politiemensen, vuilnisophalers en militair personeel.

Moderne scholen lijken veel meer op die van vijftig jaar geleden dan moderne fabrieken. En hoewel de innovatie op militair gebied spectaculair is geweest, is de bedrijfstak nog steeds zeer arbeidsintensief. Als mensen willen dat de kwaliteit van de dienstverlening door de overheid van hetzelfde niveau is als die van andere zaken die zij consumeren, zullen de overheidsuitgaven in de loop der tijd een steeds groter deel van het bruto binnenlands product (bbp) voor hun rekening nemen.

Niet alleen de overheidsuitgaven zijn gestegen als onderdeel van het bbp, maar ook de uitgaven in de hele dienstensector. Vandaag de dag vertegenwoordigt de dienstensector, inclusief de overheid, ruim 70% van het nationaal inkomen in de meeste geavanceerde economieën.

De landbouw, die in de negentiende eeuw nog verantwoordelijk was voor meer dan de helft van het nationaal inkomen, is naar slechts een paar procent geslonken. De werkgelegenheid in de industrie, die vóór de Tweede Wereldoorlog misschien een derde van de beroepsbevolking van een baan voorzag, is dramatisch gedaald. In de VS is bijvoorbeeld nog geen 10% van alle werknemers werkzaam in de industriële sector. Dus ook al eisen economische conservatieven bezuinigingen, er zijn sterke krachten die in de andere richting werken.

Toegegeven, het probleem is het ergst in de overheidssector, waar de productiviteitsgroei zelfs nog veel trager is dan in andere dienstensectoren. Hoewel dit een weerspiegeling kan zijn van de bijzondere mix aan diensten die van overheden wordt gevraagd, kan dit nauwelijks het hele verhaal zijn.

Een deel van het probleem is beslist dat overheden de werkgelegenheid niet alleen gebruiken om diensten te kunnen leveren, maar ook om impliciete overdrachtsbetalingen te kunnen verrichten. Bovendien zijn overheidsinstellingen actief op veel terreinen waar slechts weinig concurrentie is – en dus weinig druk om te innoveren.

Waarom zou de overheid niet met meer concurrentie geconfronteerd kunnen worden? Het onderwijs, waar de kracht van moderne, ontwrichtende technologieën nog nauwelijks wordt gevoeld, zou een goede plek zijn om te beginnen. Geavanceerde computerprogramma's zijn vrij goed aan het worden als het gaat om het beoordelen van werkstukken van middelbare scholieren, al kunnen ze nog niet tippen aan het niveau van de topdocenten.

De infrastructuur is een andere voor de hand liggende plek voor uitbreiding van de betrokkenheid van de privé-sector. Ooit werd bijvoorbeeld alom aangenomen dat automobilisten op particuliere autowegen voortdurend aan het wachten zouden zijn voor tolpoortjes. Moderne 'transponders' en automatische betalingssystemen hebben dit probleem echter allang opgelost.

Maar we moeten niet denken dat een verschuiving in de richting van meer betrokkenheid van de privé-sector een wondermiddel is. Er zou nog steeds behoefte bestaan aan toezicht, zeker waar sprake is van monopolies of bijna-monopolies. En het zou nog steeds nodig zijn om te besluiten hoe doelmatigheid en billijkheid met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht in de dienstverlening. Het onderwijs is duidelijk een terrein waarop het voor ieder land in het nationaal belang is om een gelijkwaardig speelveld aan te bieden.

De conservatieve Amerikaanse president Ronald Reagan beschreef in de jaren tachtig zijn aanpak van het begrotingsbeleid als “het uithongeren van het beest”: het verlagen van de belastingen zou de mensen uiteindelijk dwingen minder overheidsuitgaven te accepteren. Zijn benadering was in veel opzichten een groot succes. Maar de overheidsuitgaven zijn blijven stijgen, omdat kiezers nog steeds de diensten willen die overheden kunnen bieden. Vandaag de dag is het helder dat het aan banden leggen van de overheidsuitgaven ook inhoudt dat er manieren moeten worden gevonden om prikkels te geven die ervoor zorgen dat de innovatie bij de overheid gelijke tred houdt met de innovatie in andere dienstensectoren.

Als er niet meer ideeën komen over hoe er moet worden geïnnoveerd bij de verstrekking van overheidsdiensten, zullen gevechten zoals we die nu in de VS zien alleen maar erger worden, omdat de kiezers steeds vaker zal worden gevraagd méér te betalen voor minder kwaliteit. Politici kunnen en zullen beloven beter werk af te leveren, maar dat zal niet lukken als we geen manieren vinden om de doelmatigheid en de productiviteit van overheidsdiensten te bevorderen.

Vertaling: Menno Grootveld