Tuesday, July 22, 2014
Exit from comment view mode. Click to hide this space
8

Het onverslaanbare beest

CAMBRIDGE – Nu de wereld toekijkt hoe de Verenigde Staten worstelen met hun begrotingsperikelen, weerspiegelen de contouren van de strijd een bredere sociale en filosofische verdeeldheid die zich de komende decennia waarschijnlijk in verschillende gedaanten over de hele wereld zal manifesteren. Er is veel gediscussieerd over de vraag hoe de overheidsuitgaven moeten worden teruggedrongen, maar er is te weinig aandacht besteed aan het verhogen van de effectiviteit van die uitgaven. En toch zullen de kosten daarvan, als er geen creatievere oplossingen worden bedacht voor het aanbieden van overheidsdiensten, in de loop der tijd onstuitbaar blijven stijgen.

Iedere dienstverlenend bedrijf staat voor dezelfde uitdagingen. In de jaren zestig schreven de economen William Baumol en William Bowen al over de 'kostenziekte' waarmee deze bedrijven te kampen hebben. Het beroemde voorbeeld dat zij aanhaalden was dat van een Mozart-strijkkwartet, waarvoor in de moderne tijd hetzelfde aantal musici en instrumenten nodig is als in de negentiende eeuw. Op dezelfde manier heeft een docent tegenwoordig dezelfde hoeveelheid tijd nodig voor het beoordelen van een werkstuk van een student als honderd jaar geleden. Goede loodgieters kosten een klein fortuin, omdat de technologie zich op dit punt ook heel traag heeft ontwikkeld.

Waarom vertaalt een lage productiviteitsgroei zich in hogere kosten? Het probleem is dat dienstverlenende bedrijven uiteindelijk om dezelfde werknemers moeten concurreren als bedrijven in sectoren waar de productiviteitsgroei hoog is, zoals de financiële dienstverlening en de informatietechnologie. Ook al is er misschien sprake van enige scheiding tussen de diverse soorten werknemers, er is genoeg 'overlap' die ertoe dwingt dat dienstverlenende bedrijven – althans op de langere termijn – hogere lonen moeten betalen.

De overheid is uiteraard het ultieme dienstverlenende bedrijf. Tot de werknemers van de overheid behoren leraren, politiemensen, vuilnisophalers en militair personeel.

Moderne scholen lijken veel meer op die van vijftig jaar geleden dan moderne fabrieken. En hoewel de innovatie op militair gebied spectaculair is geweest, is de bedrijfstak nog steeds zeer arbeidsintensief. Als mensen willen dat de kwaliteit van de dienstverlening door de overheid van hetzelfde niveau is als die van andere zaken die zij consumeren, zullen de overheidsuitgaven in de loop der tijd een steeds groter deel van het bruto binnenlands product (bbp) voor hun rekening nemen.

Niet alleen de overheidsuitgaven zijn gestegen als onderdeel van het bbp, maar ook de uitgaven in de hele dienstensector. Vandaag de dag vertegenwoordigt de dienstensector, inclusief de overheid, ruim 70% van het nationaal inkomen in de meeste geavanceerde economieën.

De landbouw, die in de negentiende eeuw nog verantwoordelijk was voor meer dan de helft van het nationaal inkomen, is naar slechts een paar procent geslonken. De werkgelegenheid in de industrie, die vóór de Tweede Wereldoorlog misschien een derde van de beroepsbevolking van een baan voorzag, is dramatisch gedaald. In de VS is bijvoorbeeld nog geen 10% van alle werknemers werkzaam in de industriële sector. Dus ook al eisen economische conservatieven bezuinigingen, er zijn sterke krachten die in de andere richting werken.

Toegegeven, het probleem is het ergst in de overheidssector, waar de productiviteitsgroei zelfs nog veel trager is dan in andere dienstensectoren. Hoewel dit een weerspiegeling kan zijn van de bijzondere mix aan diensten die van overheden wordt gevraagd, kan dit nauwelijks het hele verhaal zijn.

Een deel van het probleem is beslist dat overheden de werkgelegenheid niet alleen gebruiken om diensten te kunnen leveren, maar ook om impliciete overdrachtsbetalingen te kunnen verrichten. Bovendien zijn overheidsinstellingen actief op veel terreinen waar slechts weinig concurrentie is – en dus weinig druk om te innoveren.

Waarom zou de overheid niet met meer concurrentie geconfronteerd kunnen worden? Het onderwijs, waar de kracht van moderne, ontwrichtende technologieën nog nauwelijks wordt gevoeld, zou een goede plek zijn om te beginnen. Geavanceerde computerprogramma's zijn vrij goed aan het worden als het gaat om het beoordelen van werkstukken van middelbare scholieren, al kunnen ze nog niet tippen aan het niveau van de topdocenten.

De infrastructuur is een andere voor de hand liggende plek voor uitbreiding van de betrokkenheid van de privé-sector. Ooit werd bijvoorbeeld alom aangenomen dat automobilisten op particuliere autowegen voortdurend aan het wachten zouden zijn voor tolpoortjes. Moderne 'transponders' en automatische betalingssystemen hebben dit probleem echter allang opgelost.

Maar we moeten niet denken dat een verschuiving in de richting van meer betrokkenheid van de privé-sector een wondermiddel is. Er zou nog steeds behoefte bestaan aan toezicht, zeker waar sprake is van monopolies of bijna-monopolies. En het zou nog steeds nodig zijn om te besluiten hoe doelmatigheid en billijkheid met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht in de dienstverlening. Het onderwijs is duidelijk een terrein waarop het voor ieder land in het nationaal belang is om een gelijkwaardig speelveld aan te bieden.

De conservatieve Amerikaanse president Ronald Reagan beschreef in de jaren tachtig zijn aanpak van het begrotingsbeleid als “het uithongeren van het beest”: het verlagen van de belastingen zou de mensen uiteindelijk dwingen minder overheidsuitgaven te accepteren. Zijn benadering was in veel opzichten een groot succes. Maar de overheidsuitgaven zijn blijven stijgen, omdat kiezers nog steeds de diensten willen die overheden kunnen bieden. Vandaag de dag is het helder dat het aan banden leggen van de overheidsuitgaven ook inhoudt dat er manieren moeten worden gevonden om prikkels te geven die ervoor zorgen dat de innovatie bij de overheid gelijke tred houdt met de innovatie in andere dienstensectoren.

Als er niet meer ideeën komen over hoe er moet worden geïnnoveerd bij de verstrekking van overheidsdiensten, zullen gevechten zoals we die nu in de VS zien alleen maar erger worden, omdat de kiezers steeds vaker zal worden gevraagd méér te betalen voor minder kwaliteit. Politici kunnen en zullen beloven beter werk af te leveren, maar dat zal niet lukken als we geen manieren vinden om de doelmatigheid en de productiviteit van overheidsdiensten te bevorderen.

Vertaling: Menno Grootveld

Exit from comment view mode. Click to hide this space
Hide Comments Hide Comments Read Comments (8)

Please login or register to post a comment

  1. CommentedOliver Kovacs

    Reading Prof. Rogoff's articles is always instructive.
    As the empiria showed, neither the fiscal stimuli nor the fiscal austerity could trigger growth impact, instead, fiscal conditions have just worsened further due to the decline in GDP. A some type of aurea mediocritas consolidation should be of paramount importance that addresses the issue of supporting R&D&I in a pro-cyclical way while counter-cyclically reduces expenditures in inproductive spheres (public sector wages, salaries, social transfers as Alesina and other works on non-keynesian effects justified).
    I would raise the issue of how to incentivise public sector to be more innovative in favouring the term "more for less". Innovation, as it was rightly pointed out by many, is hampered by a lot well-documented factor, however, the literature does not devote enough attention to the importance of inherent incentives of innovation that differ across institutional architectures. /see a policy brief on "Policies Supporting Innovation in Public Sector Provision" which tries to address this crucial gap /

  2. Commentedjack lasersohn

    While it is certainly true that 'voters want the services that government provides' it is equally true that most of them do not bear the cost of those services, which is shifted to a tiny fraction of the population through progressive taxation. As a result, and exactly as in the market for healthcare, the demand for essentially 'free' service increases without limit.
    Moreover, most government expenditures are transfer payments, which arguably have experienced nearly exponential productivity growth over the past 50 years as it takes virtually the same number of labor hours to process checks for $1 trillion as for $1 million.
    Also, as you point out, the growth in 'productivity' in Defense has also increased dramatically.
    The areas of government where productivity has remained stagnant, like education, are still relatively small and not really relevant to the problem of government growth.
    The real problem is in the growth of entitlements, where certain voters have learned that they can force others to pay for services they desire.
    That is the core problem of all democratic systems and has nothing to do with lack of productivity growth in government (although of course it would be less of a problem if we had faster productivity growth overall).
    There is no obvious solution to this problem, except that it will stop when it reaches some natural limit , as in parts of Europe.

  3. CommentedCharles Broming

    I agree with Prof. Rogoff's analysis at the highest level, viz., the service sector's problems with productivity, cost and, therefore, price. I agree as well that we need to change our conversations from exhortations to reduce government spending to conversations about how to deploy government funds more effectively. But, the issue needs to be framed appropriately and the news media needs to observe and report on it. There has been plenty discussion about government spending effectiveness over the decades, but the news media have ignored it. It's complicated, contentious, doesn't offer good sound bites and is, therefore, hard to cover and offers lower returns.

    The fundamental questions that need to be addressed (and probably never answered completely or finally) are, "What is the "right" size of government (at which level)?" and, "Which services do governments provide more effectively and efficiently than the private sector over the long run?"

    The second question can be answered; the tools are available. A credible and reasonable answer to the second question would be a product of an answer to the first question. To argue for reduced spending based on some prior faith in the priority of "limited government" puts the cart before the horse. In point of fact, those who argue for "limited government" have no opponents in America or Western Europe, and I doubt that even the most totalitarian dictators (kings, princes, etc.) believe that "unlimited government" is a possibility, much less an alternative.

  4. CommentedMichael Scheps

    Surprised that Professor Rogoff would be so wrong in his evaluation of Reagan's "starve the beast" philosophy. David Stockman, after leaving the OMB, wrote in his book "The Triumph of Politics: Why the Reagan Revolution Failed", that they failed to understand Congress would not curtail spending in the face of reduced revenue. That, and the Reagan policy of outspending the Soviet's on defense, were the 2 primary reasons that Reagan left office with a large national debt that was not addressed until President Clinton's administration.

      CommentedMichael Scheps

      Mr. Bromberg,

      Thank you for verifying my point. Professor Rogoff wrote- "In many ways, his approach was a great success". I believe that a historical evaluation proves exactly what you stated- "pragmatic aspects of politics, especially re-election and post-congressional employment opportunities, were more important to members of Congress than was Reagan's ideological crusade". Reagan's approach might have been admirable, if that is ones political philosophy, but in reality it didn't, and up to now, hasn't worked.


      CommentedCharles Broming

      Mr. Scheps,

      Prof. Rogoff's account of Reagan's philosophy is accurate. Stockman (in his book and his Fortune magazine article) simply pointed out that the pragmatic aspects of politics, especially re-election and post-congressional employment opportunities, were more important to members of Congress than was Reagan's ideological crusade. Thus, the real, "don't-tax-and-spend" Republicans emerged.

  5. CommentedProcyon Mukherjee

    Central Bank actions had become virtually fiscal in nature and now we have seen that monetary release did not find its way in goods and services, if at all it had it had increased stocks of unused houses, or inventory and piles of commodities from Aluminum to many other forms.

    Uncertainty channelized investments into unproductive ‘investment assets’, which are a parking lot for ‘certainty’ to return, the attractiveness of such assets like commodities, stocks or bonds runs against the unattractiveness of real economy ‘options’ that produce goods and services that get consumed to create jobs. This is now becoming a permanent feature. So we have already a stock waiting to be consumed and then we are venturing into further fiscal stances that would make a push for further debt escalation as there is no shortage of funds but shortage of viable channelizing options into goods and services that create jobs.

    Is the government a better bet for this arrangement to continue in form of government spending that is financed by cheap debt again? Let us take stock of what has already been spent in the last three years and how many net jobs it actually created on a permanent basis.

    Procyon Mukherjee

  6. Portrait of Pingfan Hong

    CommentedPingfan Hong

    "If people want the same level of government services relative to other things that they consume, government spending will take up a larger and larger share of national output over time.": this is not true. Because people want an increasing level of public services relative to other things that they consume, government spending increases its share in the economy over time. Public healthcare is a good example.

  7. CommentedTim Chambers

    Privatization of government services is not the solution. What you advocate is rent extraction from services that are done well enough by government employees. There are far too many examples of companies handling this kind of work that waste enormous sums to raise profits on cost plus ten percent contracts.

    As for improving teacher productivity, it isn't going to happen. Computer programs might be good at finding spelling and grammar errors, but they can't tell a student how to do a better job of researching or elucidating his topic. That is something only a human can do.

    The real problem that we have is that by de-emphasizing manufacturing, we have off-shored the growth of wealth creation that supports the service sector, which simply moves existing wealth around. That wealth, in all too many cases, is not being returned to this country because the companies that create it refuse to pay taxes on it.

    Too many of the "wealth creators" demand a free lunch, and far too many of their current and former employees are being subsidized by the government because their economic circumstances have been so drastically reduced via free-trade agreements with third world countries.

    Neo-liberalism is the problem, not the solution.

  8. CommentedVictor Stern

    I disagree with the diagnosis. Education is not breaking the fisc. Its medical services, where increases in productivity increase demand to no natural boundary. We would all chose to live forever together, if we could.

    Also disagree with application of the "cost desease" concept. A significant portion of growth in the share of services in the economy may be due simply to monetization of services previously rendered within households and communities without exchange of money.

Featured