Friday, October 31, 2014
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La crise de créativité des politiques budgétaires

CAMBRIDGE – Des banques cupides, des théories économiques bancales, des politiciens incompétents : la liste est longue lorsqu'il s'agit de désigner les coupables de la crise économique dans laquelle les pays riches se sont engouffrés. Toutefois des forces plus fondamentales sont en jeu, une faille de source plus profonde que la simple responsabilité individuelle des décideurs. Les démocraties sont connues pour leur inaptitude à produire des compromis crédibles nécessitant des engagements politiques à moyen terme. Tant aux États-Unis qu'en Europe, les coûts de cette contrainte sur les politiques ont amplifié la crise et a embrouillé la manière d'en sortir.

Prenons les États-Unis, où les politiciens délibèrent sur les moyens à prendre pour éviter une récession à double creux, réanimer l'économie et d'abaisser le taux de chômage qui semble vouloir se maintenir en haut de la barre du 9 %. Tous reconnaissent que la dette publique du pays est trop élevée et qu'il faudra la réduire un jour ou l'autre.

Même si il n'existe pas de solution instantanée à ces problèmes, Il est clair qu'il est impératif d'agir sur le plan de la politique budgétaire. L'économie américaine a besoin d'un deuxième train de mesures de relance à court terme pour remplacer la faible demande privée, combinée à un plan d'assainissement budgétaire crédible à long terme.

Même si cette démarche en deux temps semble des plus sensées, c.-à-d. une expansion budgétaire suivie d'un resserrement des dépenses, aucun mécanisme n'est prévu pour que le Président Barack Obama ou les prochaines administrations s'engagent de manière crédible à suivre une politique budgétaire restrictive. Aussi la simple mention de nouvelles mesures de relance devient une invitation ouverte à tous les gens de droite pour fondre sur l'Administration démocrate pour sa soi-disant irresponsabilité financière. Avec pour résultat une politique budgétaire qui aggrave au lieu de dissiper le malaise économique.

Le problème est encore plus flagrant en Europe. Dans une vaine tentative de regagner la confiance des marchés financiers, des pays ont été forcés l'un après l'autre d'adopter des mesures d'austerité contre-productives en échange de l'appui financier du Fonds monétaire international et la Banque centrale européenne. Or le fait d'avoir à de réduire drastiquement les dépenses de l'État, de privatiser et d'autres réformes structurelles semblables aux mesures que la Grèce a eu à entreprendre risque d'augmenter le chômage et d'amplifier les récessions. La faiblesse apparente des perspectives de croissance des économies en difficultés de la zone euro est une des causes de l'écart persistant des taux d'intérêt entre ces marchés financiers et les pays en meilleure posture.

Dans ce cas également, il n'est pas difficile de voir se dessiner l'ébauche d'une solution. Les économies les plus fortes de la zone euro doivent faire en sorte que ces écarts diminuent en apportant des garanties aux nouvelles dettes des pays allant de la Grèce à l'Italie, en émettant,par exemple, des Euro-obligations. En contrepartie, les pays fortement endettés doivent s'engager dans des programmes étalés sur plusieurs années visant à restructurer les institutions budgétaires et à rendre l'économie plus concurrentielle, des réformes qui ne peuvent être mises en ouvre et porter fruit qu'à moyen terme.

Mais encore là, il faut un engagement crédible à un contrat qui requiert la promesse d'une action future en retour de montants présents. On peut excuser le scepticisme des politiciens allemands et de leurs électeurs. Peut-on vraiment se fier aux gouvernement futurs de la Grèce, de l'Irlande ou du Portugal pour qu'ils réalisent les engagements de leurs dirigeants actuels ? D'où l'impasse, la zone euro s'enlisant dans un cercle vicieux de dette élevée et d'austérité économique.

Les démocraties ont souvent à composer avec ce problème d'obtenir des garanties des dirigeants politiques à venir en déléguant la prise de décision à des organismes quasi-indépendantes administrées par des responsables isolés des pressions de la politique au jour le jour. L'indépendance des banques centrales en est l'exemple par excellence. Les politiciens cèdent le volant de la politique monétaire aux dirigeants de la banque centrale pour obtenir en échange un taux d'inflation inférieur.

Malheureusement, les politiques américains et européens n'ont pas su se montrer aussi créatifs dans le domaine des pratiques budgétaires, car ils auraient certainement pu éviter le pire de la crise en mettant en place de nouveaux mécanismes rendant plus prévisible la trajectoire future des équilibres budgétaires et de la dette publique.

La politique budgétaire est infiniment plus complexe par rapport à la politique monétaire car elle comporte une multiplicité de compromis pour concilier les intérêts divergents. Une autorité budgétaire indépendante calquée sur les lignes d'une banque centrale indépendante n'est ni réalisable ni souhaitable. Mais certaines décisions budgétaires, et de façon plus critique celles affectant le niveau du déficit budgétaire, peuvent être déléguées à un conseil indépendant.

Un tel organisme établirait l'écart maximal entre les dépenses et les recettes publiques en fonction du cycle économique et des niveaux de dette, tout en laissant aux soins du débat politique la détermination de la taille globale du secteur public, sa composition et les taux d'imposition. La création d'un tel organisme aux Étas-Unis ferait beaucoup pour ramener la raison dans le processus budgétaire.

L'Europe, pour sa part, doit s'engager résolument dans une unification budgétaire si l'on veut voir survivre la zone euro. En contrepartie des garanties conjointes des dettes souveraines et des conditions d'emprunt avantageuses offertes maintenant, les gouvernements nationaux se verront retirer la possibilité d'accumuler de grands déficits et d'emprunter quand bon leur semble.

Ceci ne peut pourtant pas dire que la politique budgétaire de la Grèce ou de l'Italie, à titre d'exemple, serait dirigée de Berlin. Une politique budgétaire commune signifie que les dirigeants de la Grèce et de l'Italie auraient eux-aussi leur mot à dire sur les politiques budgétaires de l'Allemagne. La nécessité de l'unification fiscale est de plus en plus reconnue, mais il n'est pas clair si les dirigeants européens ont la volonté d'aborder de front les conséquences politiques de sa logique. Si les Allemands sont incapables de se faire à l'idée de partager un espace politique commun avec les Grecs, ils sont aussi bien d'accepter pour morte l'union économique.

On dit souvent que la politique est l'art du possible. Or les possibilités dépendent autant de nos décisions que des circonstances dans lesquelles nous nous trouvons. Dans l'état actuel des choses, lorsque les générations futures jugeront de la place de nos dirigeants dans l'Histoire, il est fort probable qu'elles leurs reprocheront par desssus tout que leur manque de créativité institutionnelle.

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  1. Portrait of Michael Heller

    CommentedMichael Heller

    Dani, you say:

    “… certain fiscal decisions, and most critically the level of the fiscal deficit, can be delegated to an independent board. Such a board would fix the maximum difference between public spending and revenue in light of the economic cycle and debt levels, while leaving the overall size of the public sector, its composition, and tax rates to be resolved through political debate.”
     
    I agree this ‘board’ certainly would be an important institutional step forward. I’m less sanguine than you about the political debate that would follow. I believe it would be several degrees more intense than it is currently. But at least your proposal is far more realistic than waiting for Democrats and Republicans to agree on constitutional amendments of the kind that James Buchanan proposed (since the 1970s) to place a legal cap on budget/fiscal deficits.
     
    It would be advisable, however, to simultaneously hammer out a new institutional consensus that limits government discretion in, among other things, entitlements. Really radical redefinitions of the scope of government discretion would logically go in hand with establishing a board that fixes fiscal deficits in law (of the kind you suggest). Rules-based principles have much to offer in monetary and fiscal policy. But logically this also implies rules about the scope of government. (Industrial policy, for example!).
     
    I’m gradually coming to the view that the institutional root of the present crisis of capitalism, which perhaps distinguishes it from previous crises, is the extraordinary level of excess capacity in politics relative to available economic resources. One implication would be that it is a mistake to delay cutbacks in the belief that there can be a future balance point at which recovery will be orderly. The balance point for future growth may never arrive by this path, and the resulting problems would be greater. 

    I’d sum it up in this way -- In the extent to which government has taken upon itself the responsibility of providing so much of the protection against individual risk in society, politics has overloaded itself. Democracy is the best system, but it can have some unfortunate effects that need to be faced. One of them is to bring about political overload. It was a German sociologist who brilliantly discussed this effect with respect to the growth of the welfare state way back in the 1980s. If that problem of political excess capacity can be dealt with alongside the establishment of non-discretionary rules-based fiscal and monetary policy, hey presto, equilibrium is restored. Predictability would be enhanced. The markets would have a party. And growth would roar into gear. No?
     
    Michael G Heller
    Capitalism, Institutions, and Economic Development (Routledge)

    http://tandf.net/books/details/9780415694452/

  2. CommentedPaddy Patrick

    There are so many good ideas being put forth by many talented academics and economists which could help soothe the economic crises afflicting the world... but it becomes increasingly more frustrating by the day to see the lack of political will to implement any of them. The biggest challenge will be to undue the lack of trust and the skepticism which is deeply ingrained in the public, now.

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