2

Het belang van Chinese investeringen in de VS

BERKELEY – Zeldzaam eenstemmig waren de Democraten en Republikeinen onlangs toen het Amerikaanse Congres wetgeving aannam gericht op meer directe buitenlandse investeringen (DBI) in de VS. Beide partijen vinden DBI (ofwel “insourcing”) met recht belangrijk: niet alleen voor de werkgelegenheid, maar ook voor het concurrentievermogen van de VS.

Terwijl er nieuwe maatregelen worden aangedragen om buitenlandse investeerders te lokken, zijn er ook veel Congresleden - van zowel Democratische als Republikeinse huize - die zich ernstig zorgen maken over DBI vanuit China: uit oogpunt van nationale veiligheid en op economische gronden. Die vrees is echter niet terecht en het zou bovendien onverstandig zijn om een discriminatoir beleid te voeren om dergelijke investeringen aan banden te leggen.

De Amerikaanse overheid beschikt immers al over adequate beheersmaatregelen om DBI die mogelijk een concurrentie- of veiligheidsrisico vormen, afkomstig uit welk land dan ook, China inbegrepen, te kunnen toetsen en blokkeren. Investeringen die deze toetsing doorstaan, komen op talloze manieren ten goede aan de Amerikaanse economie en dienen juist verwelkomd te worden.

Amerikaanse bedrijven in buitenlands eigendom zijn goed voor 5% van de werkgelegenheid in de private sector, 17% van de werkgelegenheid in de verwerkende industrie, 21% van de export, 14% van de research & development en 17% van de inkomsten uit vennootschapsbelastingen. Het werkgelegenheidsadviesorgaan van president Barack Obama, de Council on Jobs and Competitiveness, onderkent de aanzienlijke bijdrage van BDI aan de Amerikaanse economie en steunt daarom het nieuwe Select USA-programma van de regering waarin alle overheidsinspanningen om DBI aan te moedigen worden gecoördineerd.

De Verenigde Staten zijn nog steeds de voornaamste mondiale bestemming voor DBI, met een aandeel van 15% in de wereldwijde investeringsstromen. Het aandeel van de VS neemt echter af, terwijl China inmiddels de tweede mondiale bestemming voor DBI is geworden. En dat terwijl China bij het aantrekken van buitenlandse bedrijven zowel stimuleringsmaatregelen (zoals belastingvrijstellingen en stimuleringsgebieden) als sancties hanteert (expliciet en impliciet lokale managers eisen).

Qua uitgaande DBI is China nog klein, maar ook dat is snel aan het veranderen. De uitgaande DBI vanuit China zijn namelijk gestegen van gemiddeld USD 3 miljard per jaar in de jaren voor 2005 naar USD 60 miljard in 2010. Daarmee is China op voortschrijdende 3-jaars basis omhooggeschoten tot in de top-5 van DBI-landen. Gezien de omvang en groei van de Chinese economie, en uitgaande van wat andere opkomende economieën ons leren, zullen de DBI vanuit China naar verwachting in 2020 tot USD 1-2 biljoen zijn toegenomen.

Voor China vormt de toename van de uitgaande DBI een prioriteit, en wel om twee redenen. Allereerst heeft China er begrijpelijkerwijs belang bij om meer spreiding aan te brengen in de aanzienlijke valutareserves van het land (die nu veelal in laagrenderende Amerikaanse staatsobligaties belegd zijn) ten gunste van reële productieve activa met een hogere opbrengstvoet. Daarom heeft China het staatsinvesteringsfonds China Investment Corporation opgezet en daarom zijn de beleidsbepalers bij CIC op zoek naar meer mogelijkheden voor DBI.

Ten tweede heeft China zijn bedrijven altijd aangemoedigd om “wereldwijd te gaan opereren”: om in het buitenland te investeren en nieuwe markten aan te boren, om zich van toegang tot energie en grondstoffen te verzekeren en om hun concurrentiekracht te versterken door nieuwe technologieën, merken en managementvaardigheden te verwerven. In een recent rapport heeft de Chinese centrale bank Chinese bedrijven zelfs aangespoord om buitenlandse bedrijven over te nemen, dit als eerste fase van een tienjarenplan ter vermindering van de restricties op de Chinese kapitaalmarkt – waar de Amerikaanse beleidsmakers al lange tijd naar streefden.

Tot dusverre vonden de Chinese DBI vooral plaats in ontwikkelingslanden en in een handvol ontwikkelde landen die rijk zijn aan delfstoffen, zoals Australië en Canada. Deze BDI waren er vooral op gericht om de handel te bevorderen en toegang tot delfstoffen te krijgen. Hoe en waar de Chinese BDI plaatsvinden, gaat echter veranderen nu de concurrentiekracht van Chinese bedrijven wordt uitgehold door stijgende lonen, een appreciërende reële wisselkoers en de komst van nieuwe leveranciers uit andere opkomende landen. Die ontwikkelingen vormen voor China aanleiding om in het buitenland te gaan investeren: niet alleen om de Chinese technologie en managementvaardigheden te verbeteren, maar ook om nieuwe groeimogelijkheden te vinden en het hogerop te zoeken in de waardeketen.

Momenteel landt slechts 2-3% van de DBI-stromen uit China in de VS. Die investeringsstroom heeft echter een snelle groei laten zien, van minder dan USD 1 miljard per jaar in 2003-2008 tot meer dan USD 5 miljard per jaar in 2010-2011. In minstens 38 Amerikaanse staten vinden we thans Chinese DBI-projecten, terwijl de concurrentiestrijd om Chinese investeringen alleen maar toeneemt nu de begrotingen van de staten krimpen.

Zeker, het aantrekken van een veel groter deel van de Chinese BDI biedt mogelijk economische voordelen. Maar er moet wel aandacht worden besteed aan de gerechtvaardigde bezorgdheid over concurrentieaspecten en de nationale veiligheid. Net als bij alle fusies en overnames waarbij binnenlandse en buitenlandse investeerders betrokken zijn, dienen investeringen in of overnames van Amerikaanse bedrijven door Chinese ondernemingen (ongeacht of dat nu particuliere of staatsbedrijven zijn) gezien de mogelijke gevolgen voor de marktconcurrentie allereerst getoetst te worden door het Amerikaanse ministerie van Justitie. Investeringen die aanzienlijk nadelige gevolgen voor de concurrentie opleveren, moeten gewijzigd of geblokkeerd worden.

Ten tweede dient het zogenaamde Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) investeringen in of overnames van Amerikaanse bedrijven door buitenlandse bedrijven, waaronder Chinese ondernemingen, op risico’s voor de nationale veiligheid te beoordelen. Een dergelijke screening is overal ter wereld gebruikelijk en gerechtvaardigd. Het CFIUS heeft de nationale veiligheid de afgelopen jaren breed gedefinieerd: dit aandachtsgebied omvat niet alleen defensieactiviteiten en zogenaamde ‘dual use’-goederen (met zowel een civiele als een militaire toepassing), maar ook essentiële infrastructuur voor telecommunicatie, energie en transport – domeinen waarin Chinese bedrijven bijzonder geïnteresseerd zijn.

Veel Chinese investeerders vinden het CFIUS-screeningproces protectionistisch en vooral op China gericht. De feiten staven dit echter niet. Tussen 2008 en 2010 namen het Verenigd Koninkrijk, Canada, Frankrijk en Israël meer dan de helft van alle CFIUS-toetsingen voor hun rekening, terwijl China goed was voor slechts 5% van alle zaken. Slechts een kleine fractie van de Chinese DBI in de VS wordt aan een CFIUS-beoordeling onderworpen, terwijl de meeste projecten worden goedgekeurd, zoals geldt voor de meeste zaken die CFIUS toetst. Wel gelden er soms beperkende maatregelen. Zogenaamde greenfieldinvesteringen (opstart van nieuwe activiteiten) worden niet door het CFIUS beoordeeld. Die vertegenwoordigen echter zo’n 50% van alle Chinese BDI in de VS.

Wel geven Chinese BDI, vooral in gevoelige sectoren zoals energie, vaak aanleiding tot hoorzittingen in het Congres, ad-hocmoties en oproepen tot strenger optreden door het CFIUS. De veelbesproken oppositie van het Congres tegen CNOOC leidde ertoe dat deze Chinese staatsenergiemaatschappij haar bod op de Amerikaanse energiemaatschappij Unocal in 2005 moest intrekken, en dat nog vóórdat het CFIUS tot een oordeel kwam. Die had de transactie uit oogpunt van de nationale veiligheid waarschijnlijk goedgekeurd. Voor China vormt deze episode nog steeds het bewijs dat Chinese BDI in de VS niet welkom zijn.

Die perceptie voedend, doen bepaalde Congresleden nu een dringend beroep op het CFIUS om de volgende voorgenomen overname van CNOOC te blokkeren: de acquisitie van Nexen, een Canadese energiemaatschappij met activiteiten in de Golf van Mexico. Die overname zou geblokkeerd moeten worden totdat China lopende geschillen met de VS heeft opgelost over het voorkeursinkoopbeleid van de Chinese overheid en over BDI-barrières voor Amerikaanse bedrijven in China. Het zou echter een kostbare vergissing zijn om op deze oproepen in te gaan. De doelstelling van een non-discriminatoir CFIUS-proces zou daardoor immers ondermijnd worden. Bovendien zouden Chinese bedrijven aangemoedigd worden om elders hun heil te zoeken, juist nu de Chinese BDI explosief gaan groeien. De Verenigde Staten hebben de banen, het kapitaal en de handelsvoordelen die Chinese investeringen met zich meebrengen echter pijnlijk hard nodig.

Vertaling: Willemien Rijsdijk