The World in Words
Globální veřejné statky: chybějící článek
George Soros
|
|
|
|
2001-10-10
Vojenské údery Spojených států amerických a jejich spojenců proti Afghánistánu pokračují. Prezident Bush dal jasně na vědomí, že tento boj proti terorismu bude vytrvalý. Válka proti terorismu je nezbytná. Ale bombardování teroristických základen a shazování potravinové pomoci pro uprchlíky nestačí. Je rovněž třeba vytvořit konstruktivní program, jenž by řešil nespravedlnosti dnešního globálního systému – nespravedlnosti, které pomáhají lidem jako Usáma bin Ládin získávat stále nové stoupence. Dlouho před 11. zářím jsem s tímto dlouhodobým cílem na mysli začal pracovat na sérii konkrétních návrhů. Po 11. září znějí tyto návrhy naléhavěji než kdy předtím.
Žijeme ve světě globálních trhů, politické uspořádání je však plně v rukou svrchovaných států. Některé mezinárodní instituce globální trhy podporují, ale nejsou zdaleka dokonalé. Mezinárodní instituce, jejichž náplní je poskytovat veřejné statky, jako je zabezpečování míru, ochrana životního prostředí, odstraňování chudoby a zlepšování celkového zdraví populace, pracovních podmínek a lidských práv, jsou účinné ještě méně a ke svému účelu vybaveny mnohem hůř.
Rozdíl mezi našimi mezinárodními finančními a obchodními institucemi a našimi mezinárodními organizacemi sloužícími společenským cílům má za následek nesouměrný vývoj globální společnosti. Obchod a finanční trhy umějí vytvářet bohatství, ale dalším sociálním potřebám se už postavit nedokáží.
Před globalizací finančních trhů zajišťovaly většinu veřejných statků vlády jednotlivých zemí. Teď, když se může kapitál volně pohybovat, je pro jednotlivé země obtížné ukládat daně a nařízení, poněvadž by kapitál mohl odejít jinam. Většině zemí navíc schází dobrá vláda. Represivní nebo úplatné režimy a slabé státy jsou dnes zdaleka nejvýznamnější příčinou chudoby a bídy. Proto nestačí přeuspořádat systém poskytování veřejných statků v globálním měřítku; je třeba nalézt cesty, jak v jednotlivých zemích prosazovat a podporovat lepší vládu.
Veřejné statky, jako jsou zdraví nebo životní prostředí, nelze podporovat trestáním zemí, které neplní mezinárodní standardy, neboť mnoho zemí na to nemá prostředky. Místo toho zde musí být mezinárodní pomoc, která tyto země povzbudí k dobrovolnému plnění a díky které se budou moci k těmto standardům alespoň přiblížit.
Mezinárodní pomoc vyžaduje přesun prostředků z bohatých do chudých zemí. Mezinárodní pomoc má ale naneštěstí špatnou pověst. Zahraniční pomoc a její současný systém rozdělování jsou málokdy účinné a mnohdy kontraproduktivní. Z širšího pohledu vidím pět základních příčin tohoto stavu:
· Zahraniční pomoc je navržena tak, aby sloužila zájmům dárců, nikoli příjemců. Dárcovské země často poskytují prostředky podle svých národně bezpečnostních zájmů a geopolitických zřetelů a namnoze bez ohledu na úroveň chudoby či profilu přijímající vlády.
· Přijímající země rády přidělují peníze prostřednictvím svých státních příslušníků, a mezinárodní instituce raději vysílají zahraniční experty, než aby vytvářely domácí kapacity. Příjemcům často chybí kapacita přijmout celou pomoc. Jelikož rozvojové projekty jsou navrhovány a realizovány lidmi zvenčí, jakmile experti odejdou, zůstane z pomoci jen málo.
· Zahraniční pomoc je převážně mezivládní a přijímající vlády si rozdělují peníze pro své vlastní účely.
· Dárci trvají na tom, že si nad prostředky, jež poskytují, zachovají kontrolu, což má za následek nevyhovující a nedostatečnou koordinaci.
· Mezinárodní pomoc je rizikový podnik. Její zdar je často obtížnější než úspěšnost výdělečného podniku, neboť pro společenský přínos neexistuje žádné měřítko. Pomoc spravují byrokraté, kteří mohou riskováním hodně ztratit, ale málo získat.
Chceme-li napravit některé globalizační nespravedlnosti, je nutné nalézt nové a lepší způsoby financování a poskytování mezinárodní pomoci.
Pokud jde o financování, navrhuji, aby Mezinárodní měnový fond vydal zvláštní práva čerpání a aby bohaté země darovaly svou část. Zvláštní práva čerpání (SDR), zavedená v roce 1969 a naposledy vydaná v roce 1981, jsou mezinárodní rezervní aktiva, která slouží jako účetní jednotka a způsob platby mezi členy MMF a jejími dalšími vyjmenovanými držiteli.
Dle mého soudu je emise SDR lepší než tzv. Tobinova daň (navrhovaná daň z mezinárodních měnových transakcí), a to z mnoha důvodů. Nejhlavnějším z nich je fakt, že zvláštní emise SDR byla schválena už v roce 1997 a ratifikována 71 procentem členských zemí MMF. Kdyby ji ratifikoval také americký Kongres a kdyby rozvinuté země přislíbily své dávky, mohla by být pro mezinárodní pomoc použita okamžitě.
Vzhledem k tomu, že SDR je úročitelný instrument, přineslo by to dárcovským zemím úrokové výdaje. Částky by ovšem byly zanedbatelné: kdyby Spojené státy darovaly svou část ve výši 3,69 miliard dolarů z celkem navrhovaných 27,5 miliard dolarů, stála je by je emise SDR ročně zhruba 124 milionů dolarů.
Ještě důležitější než hledání zdrojů financování je zlepšení dodávky mezinárodní pomoci. V tomto smyslu navrhuji vytvoření jakéhosi trhu, kde by rozvojové programy soutěžily o finance dárců. Fungovalo by to asi takto:
Byla by založena mezinárodní rada, která by působila pod záštitou MMF, ale nezávisle na něm. Do rady by na základě svých zásluh byly jmenovány význačné osobnosti. Rada by nejen rozhodovala o vhodnosti programů, ale starala by se také o jejich sledování a vyhodnocování. Rada by však neměla pravomoc kontrolovat, jakým způsobem jsou finance vynakládány. Místo toho by si dárcovské země mohly vybrat, které způsobilé programy svými SDR podpoří, čímž by vznikla jakási „tržní“ interakce mezi dárci a příjemci.
Kvalifikovaly by se tři typy programů:
Svěřenecké fondy pro poskytování veřejných statků v globálním měřítku, např. pro boj proti HIV/AIDS. Tyto svěřenecké fondy by byly v kompetenci mezinárodní rady složené z význačných osobností a mohly by působit prostřednictvím mezinárodních agentur, jako je Světová zdravotnická organizace, nebo by mohly zakládat agentury v jednotlivých státech, případně obojí. Národní agentury by úzce spolupracovaly s vládami, ale byly by na nich nezávislé, přičemž místní rady by byly schvalovány mezinárodní radou. Aby nedocházelo ke zdvojování kompetencí, existoval by pro každou jednotlivou oblast, například boj proti AIDS, jediný globální svěřenecký fond, ale o výsadu spravovat jej by se mohlo ucházet několik agentur.
Vládou financované rozvojové programy zaměřené na zmírnění chudoby. Tyto programy by byly navrhovány vládami přijímajících zemí a podporovány dárcovskými vládami. Pokud by vlády přijímající pomoc nedostály svým slibům, dárci by svou pomoc zastavili.
Mezinárodní finanční instituce by zde hrály dvojí roli: mohly by pomáhat při plánování programů a pro jejich uskutečňování poskytovat pracovní síly; zároveň by byly hlavním zdrojem financování. Programy by však nemusely financovat jen mezinárodní finanční instituce. Na rozdíl od půjček Světové banky by je vlastnily vlády přijímajících zemí.
Nevládní programy. Tyto programy by se uplatnily především v zemích s represivními nebo úplatnými režimy. Mezinárodní pomoc místo aby posilovala špatné vlády, by zde skýtala kompenzační zdroj podpory občanské společnosti. Represivní režimy by pochopitelně nevládní aktivity zakazovaly, ale jen sotva by byly schopny zákaz působení prospěšných agentur před svým obyvatelstvem ospravedlnit.
Většina aktivit se kromě toho dá nejlépe provádět mimo vládní kanály. Příkladem budiž mikrofinancování. Existuje dostatek důvodů, potvrzujících, že to funguje; nejvýmluvnější je příklad Bangladéše. Jenže úspěch mikroúvěrů, jakkoli jsou tyto většinou soběstačné, nemůže být závislý na rezervních ziscích. Mikroúvěry nemohou navíc ani zvýšit kapitál na finančních trzích. Aby se z mikroúvěrů stal významný faktor hospodářského a politického pokroku, je třeba je podstatně rozšířit. To by ovšem znamenalo všeobecnou podporu průmyslu a kapitálu takových podniků.
Podpora mikrofinančních iniciativ ze strany finančního sektoru by měla zahrnovat: rozvoj softwaru pro finanční řízení a jeho zpřístupnění coby veřejného statku; školení manažerů; založení ratingové agentury a zavedení systému záruk za půjčky. Ratingová agentura by pomohla přilákat filantropicky smýšlející kapitálové investory, kteří by byli ochotni akceptovat výnosy pod úrovní trhu nebo dokonce nulové výnosy; systém záruk za půjčky by kvalifikovaným mikroúvěrovým institucím umožnil vydávat krátkodobé obligace s ratingem AAA. (Jako záruka by mohl být použit disponibilní kapitál Světové banky.) A díky spojení vzdělávacích stipendií, zdravotní péče a mikroúvěrů by se velká část populace mohla dostat nad hranici chudoby.
V oblasti nevládní pomoci by měla být podporována pestrost a pluralita. Při rozdělování grantů by u příjemců i dárců měla hrát velkou roli konkurence. Mohla by například vzniknout řada základních kapitálových fondů, které by investovaly do mikroúvěrových operací.
Jednou z největších výhod tohoto plánu je využití nevládních kanálů. Světová banka je svými stanovami vázána, aby většinu svých aktivit prováděla prostřednictvím vlád, čímž mnohdy podporuje represivní a úplatné režimy. Prezident Světové banky Jim Wolfensohn se již pokouší o užší spolupráci s nevládními organizacemi, za což si vysloužil kritiku ze všech stran.
Pokud tento plán uspěje, mohly by po první emisi SDR přijít další pravidelné každoroční emise a jejich objem by se mohl zvýšit až na úroveň, kdy by mohly mít významný vliv. Neboť ve světě svrchovaných států jsou pozitivní stimuly nejlepší cestou, jak zlepšit kvalitu vlád.
Při hodnocení tohoto plánu si musíme uvědomit, že „trh“ zahraniční pomoci bude vždy méně efektivní než normální trh. V honbě za soukromým bohatstvím je jen jedno kritérium, kterým je třeba se řídit: rozdíl má dáti – dal. Veřejné statky je však nutno hodnotit podle účinku, jež mají na různé segmenty společnosti, přičemž dopad na jednotlivé účastníky se dá jen těžko spočítat. Já přesto věřím, že návrh, který jsem zde nastínil, je s to zmírnit všech pět nedostatků, které jsem popsal výše.
Po teroristických útocích proti Spojeným státům ze dne 11. září se zdokonalování a posilování mezinárodní pomoci jeví o to naléhavější. Musíme udělat maximum pro to, abychom se terorismu nepoddali a abychom jej vymýtili, ale nesmíme přitom dopustit, aby nás toto snažení sevřelo a zahltilo. Protože pokud naší snaze podlehneme, nahrajeme tím teroristům: začali by diktovat oni, ne my. Chceme-li si získat srdce a duše lidí, kteří trpí nespravedlnostmi, jež přináší jev zvaný globalizace, je naší povinností předložit pozitivní vizi lepšího světa.
Žijeme ve světě globálních trhů, politické uspořádání je však plně v rukou svrchovaných států. Některé mezinárodní instituce globální trhy podporují, ale nejsou zdaleka dokonalé. Mezinárodní instituce, jejichž náplní je poskytovat veřejné statky, jako je zabezpečování míru, ochrana životního prostředí, odstraňování chudoby a zlepšování celkového zdraví populace, pracovních podmínek a lidských práv, jsou účinné ještě méně a ke svému účelu vybaveny mnohem hůř.
Rozdíl mezi našimi mezinárodními finančními a obchodními institucemi a našimi mezinárodními organizacemi sloužícími společenským cílům má za následek nesouměrný vývoj globální společnosti. Obchod a finanční trhy umějí vytvářet bohatství, ale dalším sociálním potřebám se už postavit nedokáží.
Před globalizací finančních trhů zajišťovaly většinu veřejných statků vlády jednotlivých zemí. Teď, když se může kapitál volně pohybovat, je pro jednotlivé země obtížné ukládat daně a nařízení, poněvadž by kapitál mohl odejít jinam. Většině zemí navíc schází dobrá vláda. Represivní nebo úplatné režimy a slabé státy jsou dnes zdaleka nejvýznamnější příčinou chudoby a bídy. Proto nestačí přeuspořádat systém poskytování veřejných statků v globálním měřítku; je třeba nalézt cesty, jak v jednotlivých zemích prosazovat a podporovat lepší vládu.
Veřejné statky, jako jsou zdraví nebo životní prostředí, nelze podporovat trestáním zemí, které neplní mezinárodní standardy, neboť mnoho zemí na to nemá prostředky. Místo toho zde musí být mezinárodní pomoc, která tyto země povzbudí k dobrovolnému plnění a díky které se budou moci k těmto standardům alespoň přiblížit.
Mezinárodní pomoc vyžaduje přesun prostředků z bohatých do chudých zemí. Mezinárodní pomoc má ale naneštěstí špatnou pověst. Zahraniční pomoc a její současný systém rozdělování jsou málokdy účinné a mnohdy kontraproduktivní. Z širšího pohledu vidím pět základních příčin tohoto stavu:
· Zahraniční pomoc je navržena tak, aby sloužila zájmům dárců, nikoli příjemců. Dárcovské země často poskytují prostředky podle svých národně bezpečnostních zájmů a geopolitických zřetelů a namnoze bez ohledu na úroveň chudoby či profilu přijímající vlády.
· Přijímající země rády přidělují peníze prostřednictvím svých státních příslušníků, a mezinárodní instituce raději vysílají zahraniční experty, než aby vytvářely domácí kapacity. Příjemcům často chybí kapacita přijmout celou pomoc. Jelikož rozvojové projekty jsou navrhovány a realizovány lidmi zvenčí, jakmile experti odejdou, zůstane z pomoci jen málo.
· Zahraniční pomoc je převážně mezivládní a přijímající vlády si rozdělují peníze pro své vlastní účely.
· Dárci trvají na tom, že si nad prostředky, jež poskytují, zachovají kontrolu, což má za následek nevyhovující a nedostatečnou koordinaci.
· Mezinárodní pomoc je rizikový podnik. Její zdar je často obtížnější než úspěšnost výdělečného podniku, neboť pro společenský přínos neexistuje žádné měřítko. Pomoc spravují byrokraté, kteří mohou riskováním hodně ztratit, ale málo získat.
Chceme-li napravit některé globalizační nespravedlnosti, je nutné nalézt nové a lepší způsoby financování a poskytování mezinárodní pomoci.
Pokud jde o financování, navrhuji, aby Mezinárodní měnový fond vydal zvláštní práva čerpání a aby bohaté země darovaly svou část. Zvláštní práva čerpání (SDR), zavedená v roce 1969 a naposledy vydaná v roce 1981, jsou mezinárodní rezervní aktiva, která slouží jako účetní jednotka a způsob platby mezi členy MMF a jejími dalšími vyjmenovanými držiteli.
Dle mého soudu je emise SDR lepší než tzv. Tobinova daň (navrhovaná daň z mezinárodních měnových transakcí), a to z mnoha důvodů. Nejhlavnějším z nich je fakt, že zvláštní emise SDR byla schválena už v roce 1997 a ratifikována 71 procentem členských zemí MMF. Kdyby ji ratifikoval také americký Kongres a kdyby rozvinuté země přislíbily své dávky, mohla by být pro mezinárodní pomoc použita okamžitě.
Vzhledem k tomu, že SDR je úročitelný instrument, přineslo by to dárcovským zemím úrokové výdaje. Částky by ovšem byly zanedbatelné: kdyby Spojené státy darovaly svou část ve výši 3,69 miliard dolarů z celkem navrhovaných 27,5 miliard dolarů, stála je by je emise SDR ročně zhruba 124 milionů dolarů.
Ještě důležitější než hledání zdrojů financování je zlepšení dodávky mezinárodní pomoci. V tomto smyslu navrhuji vytvoření jakéhosi trhu, kde by rozvojové programy soutěžily o finance dárců. Fungovalo by to asi takto:
Byla by založena mezinárodní rada, která by působila pod záštitou MMF, ale nezávisle na něm. Do rady by na základě svých zásluh byly jmenovány význačné osobnosti. Rada by nejen rozhodovala o vhodnosti programů, ale starala by se také o jejich sledování a vyhodnocování. Rada by však neměla pravomoc kontrolovat, jakým způsobem jsou finance vynakládány. Místo toho by si dárcovské země mohly vybrat, které způsobilé programy svými SDR podpoří, čímž by vznikla jakási „tržní“ interakce mezi dárci a příjemci.
Kvalifikovaly by se tři typy programů:
Svěřenecké fondy pro poskytování veřejných statků v globálním měřítku, např. pro boj proti HIV/AIDS. Tyto svěřenecké fondy by byly v kompetenci mezinárodní rady složené z význačných osobností a mohly by působit prostřednictvím mezinárodních agentur, jako je Světová zdravotnická organizace, nebo by mohly zakládat agentury v jednotlivých státech, případně obojí. Národní agentury by úzce spolupracovaly s vládami, ale byly by na nich nezávislé, přičemž místní rady by byly schvalovány mezinárodní radou. Aby nedocházelo ke zdvojování kompetencí, existoval by pro každou jednotlivou oblast, například boj proti AIDS, jediný globální svěřenecký fond, ale o výsadu spravovat jej by se mohlo ucházet několik agentur.
Vládou financované rozvojové programy zaměřené na zmírnění chudoby. Tyto programy by byly navrhovány vládami přijímajících zemí a podporovány dárcovskými vládami. Pokud by vlády přijímající pomoc nedostály svým slibům, dárci by svou pomoc zastavili.
Mezinárodní finanční instituce by zde hrály dvojí roli: mohly by pomáhat při plánování programů a pro jejich uskutečňování poskytovat pracovní síly; zároveň by byly hlavním zdrojem financování. Programy by však nemusely financovat jen mezinárodní finanční instituce. Na rozdíl od půjček Světové banky by je vlastnily vlády přijímajících zemí.
Nevládní programy. Tyto programy by se uplatnily především v zemích s represivními nebo úplatnými režimy. Mezinárodní pomoc místo aby posilovala špatné vlády, by zde skýtala kompenzační zdroj podpory občanské společnosti. Represivní režimy by pochopitelně nevládní aktivity zakazovaly, ale jen sotva by byly schopny zákaz působení prospěšných agentur před svým obyvatelstvem ospravedlnit.
Většina aktivit se kromě toho dá nejlépe provádět mimo vládní kanály. Příkladem budiž mikrofinancování. Existuje dostatek důvodů, potvrzujících, že to funguje; nejvýmluvnější je příklad Bangladéše. Jenže úspěch mikroúvěrů, jakkoli jsou tyto většinou soběstačné, nemůže být závislý na rezervních ziscích. Mikroúvěry nemohou navíc ani zvýšit kapitál na finančních trzích. Aby se z mikroúvěrů stal významný faktor hospodářského a politického pokroku, je třeba je podstatně rozšířit. To by ovšem znamenalo všeobecnou podporu průmyslu a kapitálu takových podniků.
Podpora mikrofinančních iniciativ ze strany finančního sektoru by měla zahrnovat: rozvoj softwaru pro finanční řízení a jeho zpřístupnění coby veřejného statku; školení manažerů; založení ratingové agentury a zavedení systému záruk za půjčky. Ratingová agentura by pomohla přilákat filantropicky smýšlející kapitálové investory, kteří by byli ochotni akceptovat výnosy pod úrovní trhu nebo dokonce nulové výnosy; systém záruk za půjčky by kvalifikovaným mikroúvěrovým institucím umožnil vydávat krátkodobé obligace s ratingem AAA. (Jako záruka by mohl být použit disponibilní kapitál Světové banky.) A díky spojení vzdělávacích stipendií, zdravotní péče a mikroúvěrů by se velká část populace mohla dostat nad hranici chudoby.
V oblasti nevládní pomoci by měla být podporována pestrost a pluralita. Při rozdělování grantů by u příjemců i dárců měla hrát velkou roli konkurence. Mohla by například vzniknout řada základních kapitálových fondů, které by investovaly do mikroúvěrových operací.
Jednou z největších výhod tohoto plánu je využití nevládních kanálů. Světová banka je svými stanovami vázána, aby většinu svých aktivit prováděla prostřednictvím vlád, čímž mnohdy podporuje represivní a úplatné režimy. Prezident Světové banky Jim Wolfensohn se již pokouší o užší spolupráci s nevládními organizacemi, za což si vysloužil kritiku ze všech stran.
Pokud tento plán uspěje, mohly by po první emisi SDR přijít další pravidelné každoroční emise a jejich objem by se mohl zvýšit až na úroveň, kdy by mohly mít významný vliv. Neboť ve světě svrchovaných států jsou pozitivní stimuly nejlepší cestou, jak zlepšit kvalitu vlád.
Při hodnocení tohoto plánu si musíme uvědomit, že „trh“ zahraniční pomoci bude vždy méně efektivní než normální trh. V honbě za soukromým bohatstvím je jen jedno kritérium, kterým je třeba se řídit: rozdíl má dáti – dal. Veřejné statky je však nutno hodnotit podle účinku, jež mají na různé segmenty společnosti, přičemž dopad na jednotlivé účastníky se dá jen těžko spočítat. Já přesto věřím, že návrh, který jsem zde nastínil, je s to zmírnit všech pět nedostatků, které jsem popsal výše.
Po teroristických útocích proti Spojeným státům ze dne 11. září se zdokonalování a posilování mezinárodní pomoci jeví o to naléhavější. Musíme udělat maximum pro to, abychom se terorismu nepoddali a abychom jej vymýtili, ale nesmíme přitom dopustit, aby nás toto snažení sevřelo a zahltilo. Protože pokud naší snaze podlehneme, nahrajeme tím teroristům: začali by diktovat oni, ne my. Chceme-li si získat srdce a duše lidí, kteří trpí nespravedlnostmi, jež přináší jev zvaný globalizace, je naší povinností předložit pozitivní vizi lepšího světa.
George Soros je předsedou Open Society Institute a Soros Fund Management. Toto je první ze tří článků, jež čerpají z jeho chystané knihy „Zpráva o globalizaci“ [Report on Globalization].
Copyright Project Syndicate 2012
You might also like to read more from George Soros or return to our home page.
|
|
Přetisk materiálu z těchto webových stránek bez písemného souhlasu Project Syndicate je porušením mezinárodního autorského práva. Chcete-li si svolení zajistit, kontaktujte prosím distribution@project-syndicate.org.
