Cashew und die harten Nüsse der Politik Mosambiks

Dani Rodrik

Warum geht es Afrika trotz zwei Jahrzehnte struktureller Reformen weiterhin wirtschaftlich so schlecht? Die meisten afrikanischen Regierungen haben ihre Politik liberalisiert, ihre Wirtschaften dereguliert, und (durch viele derartige Maßnahmen) die Qualität ihrer politischen Entscheidungsfindung verbessert. Dennoch sind die Ergebnisse saft- und kraftlos.

Westliche Ökonomen und Hilfsagenturen klagen darüber, daß die afrikanischen Regierungen die Maßnahmen nicht angemessen eingeführt und dabei zuwenig Engagement gezeigt hätten. Doch Unzulänglichkeiten in den Reformkonzepten spielen eine größere Rolle. Sind die Reformen nicht richtig auf die Gegebenheiten vor Ort hin entworfen und berücksichtigen nicht die politische Situation im Land, dann zeitigen sie unbeabsichtigte Folgen oder gehen nach hinten los.

Das Beispiel der Cashew-Produktion in Mosambik macht das deutlich. Seit alters spielen die Acajoubäume eine wichtige Rolle in der Wirtschaft Mosambiks. Sie bringen einigen Millionen Menschen ihr Einkommen. In den 1960er Jahren lieferte Mosambik die Hälfte der gesamten Cashewnuss-Produktion der Welt. Der Sektor erlebte danach einen langanhaltenden Rückgang, weil falsche Politik und im Zusammenspiel mit dem Bürgerkrieg von 1982 bis 1992 neue Anpflanzungen vereitelte.

Nach Erlangung der Unabhängigkeit im Jahr 1975 verbot die Regierung die Ausfuhr roher Cashewnüsse, um ihre Weiterverarbeitung im Land anzuregen. Mosambik wurde das erste afrikanische Land, das Cashewnüsse in großem Stil verarbeitete. Um 1980 gab es 14 Verarbeitungsbetriebe im Land. Als die Regierung die Ausfuhrbeschränkungen für rohe Cashewnüsse Ende der 1980er Jahre zu lockern begann, traf das Arbeiternehmer und Arbeitgeber in diesen Betrieben sehr hart.

Anfang der 1990er Jahre drängte die Weltbank Mosambik dazu, den Bereich der Cashew-Produktion zu liberalisieren und die restlichen Exportbeschränkungen für rohe Cashewnüsse aufzuheben. Die Weltbank hoffte, daß dadurch die vorhandenen Mittel wirkungsvoller verteilt würden und das Einkommen von Acajou-Bauern steigen würde.

Diese Politik stieß auf den heftigen Widerstand der Cashew verarbeitenden Industrie, die eben erst privatisiert worden war. Der Fall wurde bald zum Musterbeispiel für die Bewegung der Globalisierungsgegner. Während die Weltbank auf den Preisanstieg, als Beweis für die Zugewinne zugunsten der Bauern verweist, deuten ihre Gegner auf die Verarbeitungsbetriebe in städtischen Einzugsgebieten, die geschlossen werden mußten und auf Tausende von Arbeitern, die nun arbeitslos sind.

Die Exportliberalisierung hatte viele der erwarteten Folgen. Allerdings war selbst unter den günstigsten Annahmen die Größenordnung der Vorteile gering und zwar sowohl im Hinblick auf den wirtschaftlichen Ertrag als auch im Verhältnis zu der Menge an Zeit und Mühe, welche die Regierung Mosambiks auf Kosten anderer drängender Probleme auf diese Aufgabe verwandte.

Nach Untersuchungen, die ich zusammen mit Margaret McMillan und Karen Horn Welch durchgeführt habe, schätzten wir, daß sich die Zunahme an wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit nach Aufhebung der Ausfuhrbeschränkungen auf nicht mehr als 6,6 Millionen $ im Jahr oder 0.14 % des Brutto-Inlandsprodukts von Mosambik belaufen konnte. Der Einkommenszuwachs für die Bauern dürfte wohl im Jahr nicht mehr als 5.3 Millionen $ oder 5,30 $ für den Durchschnittshaushalt eines Acajou-Pflanzers betragen haben. Das war ein kläglicher Ertrag einer Politik, die eine der entscheidenden Stützen im Reformprogramm der Weltbank bildete und zum Zankapfel zwischen Weltbank und Mosambik wurde.

Dabei übertreiben diese Zahlen noch den Nutzen. Die Gewinne aus der Liberalisierung müssen noch gegen die Verluste aufgerechnet werden, die sich aus der Stillegung der Weiterverarbeitungsbetriebe ergaben. Theoretisch hätten die Arbeiter dieser Fabriken andere Arbeitsplätze finden sollen. Tatsächlich blieben viele arbeitslos, vielleicht auch deshalb, weil sie glaubten, die Liberalisierung würde rückgängig gemacht werden. Wir schätzen den Jahresverlust an Realeinkommen der städtischen Arbeiter auf 6.1 Millionen $, oder 0.12 % von Mosambiks BIP. Das entspricht grob gerechnet gerade dem unmittelbaren Zugewinn an Wirtschaftsleistung infolge der Liberalisierung.

Was ist falsch gelaufen? Die Reform berücksichtigte einige entscheidende Tatbestände zu wenig. 1. den Hauptnutzen hatten eher Händler und Zwischenhändler als die Bauern. 2. Da auf dem Weltmarkt für rohe Cashewnüsse weniger Konkurrenz herrscht als auf dem Markt für die verarbeitete Ware, erlitt Mosambik Abstriche in seiner Außenhandelsposition. 3. Die politisch schlechte Handhabung der Reform untergrub den Zugewinn an Dynamik, die sich daraus hätte ergeben können.

Entscheidend, um Zugewinne in der Wirtschaftsdynamik zu sichern, wäre ein vertrauenswürdiges Engagement für das neue Preisbildungssystem gewesen, das möglicherweise durch Unterstützungsprogramme zu ergänzen war. Das hätte es Bauern, Unternehmern und Arbeitern lohnend erscheinen lassen, kostspielige Investitionen vorzunehmen. Die Liberalisierung hätte den ländlichen Bereich stärken können, indem sie den Einbruch bei der Neuanpflanzung von Acajoubäumen umkehrt. Im städtischen Bereich hätte sie die Umstrukturieren bei der Weiterverarbeitung einleiten können, in dem sie rationellere Investitionen anregt.

Der Hauptfehler war, dass die Liberalisierung keine vertrauenswürdigen Signale über die künftige Wirtschaftspolitik vorgab. So weigerten sich die Bauern, neue Bäume anzupflanzen, die Cashew-Weiterverarbeiter, ihre Mittel anderswo anzulegen und die städtischen Arbeiter, andere Arbeitsplätze zu suchen.

Die Geschichte der Cashew-Produktion in Mosambik veranschaulicht einige Themen, welche die Untersuchung der Entwicklungspolitik beherrschen. 1. Unterstreicht sie die Bedeutung der Glaubwürdigkeit und die Notwendigkeit mit den Erwartungen der Beteiligten umzugehen. Unterstützende Reaktionen, welche die Reformen zum Erfolg führen, stellen sich wahrscheinlich nur ein, wenn die Änderung der Politik auf Dauer erfolgt zu sein erscheint. Das unterstreicht, dass kreativ über Mechanismen nachgedacht werden muss, wie die Vertrauenswürdigkeit als integraler Bestandteil der Reform zu verbessern sei.

2. Reformen sind ein ebenso "politisches" wie "technisches" Problem. Hätte man dem Widerstand der städtischen Gruppen vorgegriffen, hätte man sich auf Ausgleichsmaßnahmen und Sonderabsprachen einigen können.

Schließlich bringen politische Reformen, die von ausländischen Geldgebern aufgenötigt werden, selten das erwünschte Ergebnis. Die Probleme mit der Vertrauenswürdigkeit, vor denen das Programm für Mosambik stand, wurden zum Teil dadurch geschaffen, dass die Liberalisierung der Cashew-Produktion als ,,Politik der Weltbank" angesehen wurde - als etwas, was die Regierung nur tat, um an Kredite von der Weltbank (und vom IWF) heranzukommen. Weil sie nicht die vollen ,,Eigentumsrechte" an der Reform besaß, hatte die Regierung schlechte Karten, um sie einer skeptischen Öffentlichkeit zu verkaufen.