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再次重组世界银行

安纳·帕拉西奥(Ana Palacio)

马德里—眼下,三位被提名人——尼日利亚财政部长奥孔乔-伊韦拉、前哥伦比亚财政部长奥坎波、以及美国提名的达特茅斯学院校长金辰勇——正在角逐世界银行新行长人选,我们不妨退后一步,评估以下世界银行的一贯轨迹。除非新行长脑中有一幅清晰的未来图景,并能够镇住来自世行内部的压力,那么他在这个笨拙而复杂的机器中吃不了兜着走。

全世界的目光都集中在三位候选人的优势和资质上,特别是他们在经济和金融方面的胜任能力。但真正的挑战是决定世界银行的方向,使之反应世界现状,并据此校准世行的工具。不可避免地,从某种程度上讲,经济和金融尽管仍然是世行各领域举动的组成要素,但已不再是其主要推动因素。

世界银行的传统工具(目前仍是)低息贷款、免息贷款和援助。但其核心原则是向中等收入国家发放有息贷款以及疏通资金流入有资格获得援助的最贫困国家的渠道。如今,囿于贷款条件,世行正在失去对发展领域其他行动机构(既有公共机构也有私人机构)的竞争力。与此同时,世行正在成为专家和技术援助的关键(事实上,是必不可少的)援助者和全球公共品的提供者。

基于这些优势,世行必须拿出认清其客户国现实而不是高高在上的意愿;拿出平衡其基于面向具体国家的工作和其全球性角色的意愿。世行的贷款业务正在迅速萎缩,只局限于面向最贫困国家,因此其必须转型为中心辐射结构,成为战略咨询机构或者“知识银行”。世行必须重新认识自己的任务,不再充当“西方的银行”、“金砖国家的银行”,甚至不再当一家银行。

当今世界一个毫无疑问的趋势是不再能够忍受坏治理和腐败——即使在多元化如缅甸、刚果、俄罗斯和玻利维亚这样的国家也同意这一点,更不用说从叙利亚到摩洛哥的诸阿拉伯国家了。与此同时,国际秩序的最大威胁来自正在崩溃、已经崩溃、进入冲突后时期以及处于冲突中时期的国家。

过去二十年来,作为共产主义倒闭引发的反思潮的一部分,世界银行一直在寻求将治理和反腐败楔入其在发展中世界的经济增长和减贫工作中。但是,所有的工作只是口头放空炮,这些变化只是肤浅地叠加在世行的业务中,并没有成为其组织DNA的一部分。

世界银行太关注其自身和名誉,而对其提供意见、开展业务的国家关注不够,尽管制度建设早已被纳入了增长日程。结果,作为制度建设基石的法律仅仅被视为是一个工具箱。物权法、契约的执行、创业环境以及自由竞争的产品和劳动力市场被称为是经济框架的一部分——前世界银行经济学家、现为发展学者的威廉·伊斯特里(William Easterly)最近再次提出了这一错误概念。

此外,对世行协定条款的传统解读中有一个“中立”内容,在实际中,这转变为世行对其客户国体制和群众可问责性的忽视。讽刺的是,近五十年前,在前行长麦克纳马拉的领导下,在去殖民地风潮达到高峰的时候,世界银行被转变为针对共产主义的主要工具;而在如今,同样是这个世行,将所谓的“北京共识”——即中国共产党紧紧握着执政权不动摇——视为发展模式之圭臬。

在这样的环境下,“知识银行”需要解决这些挑战。它必须加强对私人部门的支持、依据个人能动性设置广义基础设施的优先级。它还必须强化其在能力建设上的专家优势,特别是管理能力建设,强调法治方面。最后,它必须将反腐败和治理改善计划作为其核心任务。

国际社会无法再承受观念落后、举措失当的世界银行了。没有哪个机构能像世行那样拥有成为知识中心和发展政策协调者的潜力。世行下任行长的使命将决定这个世界在新世纪所急需的机构是重生还是毁灭。