Während das Echo der von der amerikanischen Subprime-Katastrophe ausgehenden Schockwellen weiter anhält, mehren sich die Zweifel über die Fähigkeit Europas, eine Finanzkrise größeren Ausmaßes zu bewältigen. Schwer wiegende Versäumnisse im Bereich der Bankenaufsicht in Deutschland, Großbritannien und eventuell Frankreich haben die Glaubwürdigkeit der nationalen Aufsichtssysteme beschädigt. Doch dies ist nur ein Teil des Problems. Die Europäische Union bleibt hoffnungslos schlecht gerüstet, um bisher nicht eingetretene grenzübergreifende, von der zunehmenden Interdependenz der EU-Banken ausgelöste Krisen zu bewältigen.

Die Finanzintegration innerhalb der EU begann ernsthaft während der 1980er Jahre, und Europäische Kommission und Europäischer Rat haben große Fortschritte bei der Reform des Finanzsektors gemacht. Meilensteine sind die Entscheidungen der Jahre 1986-1988, alle Beschränkungen für grenzüberschreitende Kapitalflüsse aufzuheben, und der im Jahre 1999 ins Leben gerufene Aktionsplan der Legislative für die Finanzdienstleistungsbranche. Der Euro wurde eingeführt und entwickelte sich rasch zur zweiten Weltwährung nach dem Dollar.

Vielleicht weniger ins Auge fallend war die Entscheidung der EU zur Übernahme der International Financial Reporting Standards in den Jahren 2000-2002, die einen außergewöhnlichen Schritt zur globalen Harmonisierung der Bilanzrichtlinien auslöste. Zugleich beendete die standhafte Verteidigung des Wettbewerbs auf dem Bankensektor durch die Kommission – insbesondere in Portugal, Deutschland, Italien und Polen – eine Ära des Protektionismus unter dem Deckmantel der Bankenaufsicht; dies trug dazu bei, eine grenzübergreifende Finanzintegration in Gang zu setzen, wie es sie in diesem Ausmaß in entwickelten Volkswirtschaften noch nicht gegeben hatte.

Diese Erfolge ereigneten sich während einer Phase bemerkenswerter Stabilität auf den europäischen Finanzmärkten. Selbst während der dunklen Tage des europäischen Währungssystems 1992-1993 nahm sich Europa innerhalb einer regellosen Finanzwelt wie ein sicherer Hafen aus. Viele Länder außerhalb der Europäischen Gemeinschaft litten unter Bankkrisen, darunter auch die EU-Nachbarstaaten Norwegen, Schweden, Finnland und die Türkei sowie viele osteuropäische Staaten, die damals den Übergang vom Kommunismus erlebten.

Im Gegensatz hierzu waren die finanzwirtschaftlichen Kosten der schlimmsten Bankenkonkurse in der EG in den 1990er Jahren – BCCI, Crédit Lyonnais und Barings – begrenzt, und ihr Einfluss auf das Wirtschaftswachstum war zu vernachlässigen. Später verleiteten Skandale im Bereich der Corporate Governance erst in Asien und dann in den USA insbesondere im Gefolge der Dot-com-Blase und der Bilanzkatastrophen bei Enron, WorldCom und anderen die Europäer, zu glauben, dass sich der „alte Kontinent“ irgendwie höhere Standards bewahrt hätte.

Der von der Subprime-Krise ausgelöste Sturm beendete diese Schönwetter-Selbstzufriedenheit. Vom Gesichtspunkt der Public Policy her lassen sich in seinem Gefolge bereits jetzt drei Punkte aufzeigen.

Zunächst die gute Nachricht: Die Europäische Zentralbank hat sich als effizienter Kreditgeber letzter Instanz für das europäische Finanzsystem bewährt. Als die Krise im August 2007 ernsthaft begann, reagierte die EZB schnell und intervenierte, solange der Interbankenmarkt der Stützung bedurfte. Die Banken innerhalb der Eurozone und darüber hinaus profitierten davon. Dagegen erwies sich das durch Bedenken über „opportunistisches Verhalten“ bedingte Zögern der Bank von England, Liquidität bereitzustellen, als schlechte Entscheidung.

Zweitens freilich zeigte sich, dass die nationale Bankenaufsicht innerhalb Europas den Anforderungen eindeutig nicht genügte, und ihre Glaubwürdigkeit insgesamt ist nun in Frage gestellt. Die deutschen Behörden waren beklagenswert tolerant gegenüber dem Engagement der Kreditinstitute in komplexen forderungsbesicherten Wertpapieren, die bilanzneutral über so genannte „Conduits“ in Irland abgewickelt wurden.

Obwohl die drei von der Kreditverknappung am stärksten betroffenen deutschen Banken – Sachsen LB, IKB und West LB – technisch gesehen die Eigenkapitalregeln eingehalten hatten, stellten ihre „Conduits“ Risikofaktoren von etwa 30%, 20% bzw. 13% ihres Gesamtvermögens dar. Eine deutlich stärkere Aufsicht wäre erforderlich gewesen.

In Großbritannien zeigte der GAU bei Northern Rock Probleme bei allen drei für die Finanzstabilität zuständigen Institutionen auf: im Finanzministerium, bei der Finanzaufsicht und bei der Bank von England. In Frankreich wurde die Risikosteuerung bei mehreren großen Anlagebanken in Zweifel gezogen – zunächst bei Calyon, dann bei Natixis und schließlich auf besonders dramatische Weise im Januar 2008 bei Société Générale.

Drittens beleuchten die gegenwärtigen Finanzturbulenzen ein schon lange bestehendes, aber drängendes Problem für Europa: das Fehlen glaubwürdiger Vorsorgemaßnahmen zur Bewältigung grenzübergreifender Bankenkrisen. Bis vor kurzem konzentrierten sich die meisten Banken überwiegend auf ihre Herkunftsländer; daher ergaben sich Risiken hauptsächlich im Rahmen der nationalen Aufsichtssysteme.

Inzwischen jedoch haben die europäischen Banken ihre Geschäftstätigkeit EU-übergreifend ausgeweitet – und zwar drastisch. Vor zehn Jahren machten ausländische Vermögenswerte gerade mal ein Sechstel aller Anlagewerte der größten EU-Banken aus; heute ist ihr Anteil auf ein Drittel gestiegen. Im Gegensatz hierzu hat sich der Anteil der außerhalb der EU gehaltenen Vermögenswerte kaum verändert.

Sind die derzeitigen Turbulenzen an den Märkten erst einmal vorbei, dürften sich die grenzübergreifenden Fusionen und Übernahmen im selben Tempo fortsetzen, was die Wahrscheinlichkeit einer großen grenzübergreifenden Bankenkrise weiter erhöht. Und ökonomische Theorie wie vergangene Erfahrung zeigen, dass verstreut agierende, von verschiedenen Seiten aus unter Druck stehende nationale Aufsichtsbehörden derartige Krisen nicht wirksam bewältigen können. Ohne einen stärker zentralisierten Rahmen zur Beaufsichtigung einer begrenzten Zahl internationaler Großbanken dürften sich die Kosten einer eine davon betreffenden grenzübergreifenden Finanzkrise als größer erweisen, als die europäische Volkswirtschaft es sich leisten kann.

Es gibt also gute Gründe, die Diskussion über neue Institutionen für die Bankenaufsicht auf EU-Ebene hoch oben auf die politische Tagesordnung zu setzen. Über die genauen Arrangements wird man sich verständigen müssen, doch müssen sie schnellere und begründetere Entscheidungen ermöglichen und zugleich die nationalen finanzwirtschaftlichen Vorrechte respektieren. Ein auf einem streng begrenzten Mandat aufbauendes System wäre dabei möglicherweise sowohl effizienter als auch weniger kontrovers als eine einzige, allumfassende Finanzaufsichtsbehörde. Zweifellos gibt es dabei schwierige politische und technische Fragen zu bewältigen, doch das gegenwärtige Kreditchaos hat ein neues Gefühl der Dringlichkeit entstehen lassen. Selbst Großbritannien – ein nachhaltiger Gegner von EU-Institutionen im Bereich der Finanzaufsicht – könnte sich entscheiden, dass seinem eigenen Interesse als Europas Finanzzentrum mit einer Reform besser gedient wäre.

Von Walter Bagehot stammt die berühmt gewordene Äußerung „Geld kann sich nicht selbst verwalten.“ Der private Sektor kann das Finanzchaos nicht allein bewältigen; er braucht die Unterstützung gut angepasster öffentlicher Institutionen. Ein den neusten Anforderungen entsprechendes Aufsichtssystem für die EU ist wichtiger denn je, wenn Europas Finanzsystem seinem eigentlichen Zweck dienen soll.