European Economies
E Pluribus Unum para los supervisores de los bancos de Europa
Markku Pohjola
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ESTOCOLMO – La Unión Europea carece de un marco supervisor eficiente para su enorme sector financiero y el desfase entre lo necesario y lo que existe está ampliándose.
En 1999, para preparar el terreno con vistas a la integración financiera europea, se lanzó el Plan de Acción sobre los servicios financieros con el fin de crear un marco regulador para una zona financiera única. La Comisión Europea, con la esperanza de acelerar la labor al respecto, publicó un Libro Blanco sobre la política en materia de servicios financieros para el período 2005-2010.
A medida que las instituciones financieras de toda Europa han empezado a comprender los beneficios de las economías de escala, se han ido logrando claros avances en la integración. Aun así, la industria ha actuado tan rápidamente, que los reguladores y supervisores no han podido seguirla.
Al principio, las operaciones bancarias transfronterizas eran pequeñas, por lo que eran supervisadas principalmente en sus propios países, pero, a lo largo del último decenio, bancos europeos importantes han adquirido bancos extranjeros mediante fusiones como, por ejemplo, la adquisición del Abbey National del Reino Unido por el Banco Santander de España o Unicredito de Italia por Hypovereinsbank de Austria y ABN-AMOR de Holanda, que han suscitado interrogantes sobre la supervisión cautelar, principalmente la de si existen los recursos suficientes para comprobar si las entidades son financieramente solventes. Nordea, por ejemplo, fue creada mediante la fusión de cuatro importantes bancos nacionales y el 70 por ciento, aproximadamente, de su negocio está fuera de su sede legal, en Suecia. Se trata de un proceso que probablemente se acelerará.
Los cambios en la organización de los bancos han ejercido una presión suplementaria en los supervisores. Los bancos han empezado a descentralizar funciones esenciales, trasladar operaciones de mercado y de tesorería, gestión de capitales y de liquidez y gestión de riesgos, por ejemplo, a diferentes países. Actualmente, los bancos crean productos y plataformas de tecnología de la información para prestar servicios a sus clientes en todos los países en los que ejercen sus actividades, razón por la cual las evaluaciones cautelares por separado de las dependencias de esos grupos transfronterizos, ya sean filiales o sucursales, no es lo más racional precisamente.
Más del 60 por ciento de los activos bancarios de Europa están ahora en manos de menos de 50 bancos europeos multinacionales. En la Europa oriental, la mayoría de los sectores bancarios de los nuevos miembros de la UE son propiedad de bancos basados en otros países de la UE. En una palabra, la parte principal de los activos, recursos ajenos y riesgos de la banca de Europa están concentrados en esos grandes bancos.
El actual marco supervisor descentralizado, con varios supervisores “anfitriones” independientes de las filiales y el supervisor nacional del banco principal como primus inter pares es claramente insatisfactorio. Se debería hacer la evaluación de la solvencia y los riesgos en materia de liquidez en el nivel del grupo y no país por país; la forma como estén divididos el capital y los riesgos entre países es menos importante.
Conforme a la legislación de la UE, el supervisor nacional se ocupa de las operaciones de un banco en conjunto, es decir, el banco principal y sus filiales, pero los instrumentos y las competencias de que disponen los supervisores del país inversor son insuficientes. Los intentos recientes de remediarlo con arreglo a la Directiva relativa a los requisitos en materia de capital han resultado decepcionantes, pese a ser lo mejor que se pudo lograr políticamente en vista de las diferencias de opinión de los países de la UE sobre la supervisión cautelar.
Los supervisores anfitriones comunitarios examinan las dependencias comerciales aisladas del grupo internacional al que pertenecen. Tienen que aplicar sus propios reglamentos nacionales y cada uno de los organismos de supervisión financiera de Europa tiene sus propios procedimientos y tradiciones. Incluso cuando aplican las directivas, los países miembros de la UE sienten con frecuencia la tentación de “perfeccionarlas” introduciendo normas suplementarias, lo que aumenta su complejidad y costo y agrava la ineficiencia.
El sector financiero de Europa necesita un marco de supervisión rentable, transparente y neutral en materia de competencia, que fomente la integración de los mercados, cree una mayor estabilidad financiera y adopte las medidas necesarias en materia de gestión de crisis, pero la reciente historia del grupo Nordea indica que lo más probable es que se requiera tiempo para ello. La infraestructura reguladora abarca, entre otras cosas, la supervisión, la garantía de depósitos, el prestamista de última instancia y la asistencia de urgencia en materia de liquidez. Esos elementos están interconectados y entre las partes interesadas figuran los bancos centrales, los organismos de supervisón financiera, los erarios nacionales y los fondos de garantía de depósitos. Nordea intentó conseguir el cambio de las normas relativas a las garantías de depósitos con vistas a crear un terreno de juego igual para todos en el que las fusiones transfronterizas no distorsionaran la competencia entre bancos. La Comisión mostró interés y comprensión al respecto, pero al final puso el problema en manos de los gobiernos nacionales.
Los gobiernos de los países miembros de la UE quieren, evidentemente, reducir al mínimo el riesgo de que se les pida que salven un banco transfronterizo con problemas, conque, ¿quién debería tomar la iniciativa en semejante situación? ¿Debería ser el organismo de supervisión financiera del país en que se encuentre el banco principal, con su deber de supervisión consolidada, aun cuando tuviera sólo competencias limitadas? ¿Intentarían los supervisores anfitriones protegerse contra las pérdidas para que se incluyeran sólo las correspondientes a su país? ¿Qué papel desempeñarían los bancos centrales y los erarios nacionales en un desplome bancario transfronterizo europeo? ¿Es posible siquiera abordar semejante situación a una escala puramente nacional?
Formular estas preguntas equivale a concluir que no hay substituto práctico de un organismo europeo de supervisión financiera con la autoridad exclusiva de supervisar las entidades financieras multinacionales, incluidas todas sus filiales y sucursales dentro de la UE y a escala mundial. No significaría el fin de los supervisores nacionales, pues es probable que muchos organismos de supervisión financiera colaboraran con el supervisor europeo. Los bancos nacionales seguirían supervisados por los organismos nacionales de supervisión financiera y la protección de los consumidores seguiría sujeta también a la supervisión nacional.
El problema es que actualmente no hay convergencia ni coherencia entre los supervisores nacionales y se debe a que los considerados intereses nacionales siguen prevaleciendo sobre los intereses más amplios de un mercado europeo integrado.
Markku Pohjola es director general adjunto de Nordea, el grupo bancario de la región nórdica y báltica.
Copyright: Project Syndicate, 2008.
www.project-syndicate.org
Traducido del inglés por Carlos Manzano.
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