Saturday, July 26, 2014
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Des parlements et des pactes

JOHANNESBURG – La 17° conférence sur le changement climatique de l'ONU à Durban en Afrique du Sud est parvenue à donner une suite au protocole de Kyoto qui vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Elle a aussi mis en lumière le principal problème qui fragilise les négociations internationales sur la protection de l'environnement : un scepticisme dénué de fondement scientifique quant à la nécessité d'agir pour protéger l'environnement et l'échec de l'action collective qui tient en parti de ce scepticisme. En fin de compte, seuls les parlements ont les moyens de résoudre ce problème.

Le scepticisme tient à la relation entre dégradation de l'environnement et revenu moyen par habitant. Selon la courbe environnementale de Kuznets, la pollution de l'environnement augmente considérablement lors des toutes premières étapes de la croissance, mais à partir d'un certain niveau de revenu par habitant le phénomène s'inverse : lorsque ce revenu est important, croissance économique et amélioration de l'environnement évoluent dans le même sens, d'où la conclusion douteuse qu'il doit être possible de parvenir à une croissance durable sans diminuer les émissions de gaz à effet de serre).

Cette théorie explique la réticence de certains pays à continuer sur la voie du protocole de Kyoto. Les USA détiennent toujours le record mondial d'émissions de gaz à effet de serre par habitant (19 tonnes de CO2  par an), bien que le revenu moyen par habitant (42 385 dollars par an) y soit l'un des plus élevé de la planète. Manifestement, la richesse n'est pas une garantie d'une baisse des émissions de CO2 .

Autre contre-exemple, la Chine. Le revenu moyen annuel par habitant y est de 5450 dollars, avec un taux d'émission de CO2  par habitant de seulement 4,7 tonnes par an (bien que la Chine soit le premier émetteur mondial de gaz à effet de serre). Les Sud-Africains ont un revenu moyen annuel de 8857 dollars par habitant, mais leur émission de CO2 par habitant est proportionnellement bien plus élevée, 9,4 tonnes par an.

Par ailleurs, la courbe de Kuznets entretient l'hypothèse erronée selon laquelle la pollution restera sans incidence sur la croissance. Les travaux du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) montrent que si l'on ne réagit pas, les dommages causés à l'environnement deviendront probablement irréversibles et affecteront la croissance. On ne peut se permettre de rester les bras croisés, d'autant que ce sont les pauvres qui auront à supporter en majeure partie les conséquences du réchauffement climatique. La majorité des spécialistes estiment qu'il faut agir sur le réchauffement climatique. Mais interviennent alors d'autres problèmes : les divergences d'intérêt et la complexité des négociations internationales.

Si un pays estime que sa croissance économique nécessite d'émettre des gaz à effet de serre en quantité, il ne va pas vouloir d'un protocole qui lui impose de réduire ses émissions. Cela conduit à une situation dans laquelle un seul pays peut bloquer la résolution d'un problème qui concerne toute la planète.

En 1988, Robert Putnam de l'université de Harvard a écrit un article révolutionnaire, Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games [Diplomatie et politique intérieure : la logique d'un jeu à deux niveaux]. Selon lui, diplomatie et politique intérieure sont les deux niveaux de négociation des démocraties libérales. Un pays est en position favorable lorsque les intérêts de ces deux niveaux se recoupent. C'est alors que ses négociateurs peuvent faire des compromis dans les conférences internationales.

Si la relation entre l'Etat et les citoyens d'un pays donné est mauvaise (les dirigeants n'ont pas de compte à rendre, le contrôle de l'action gouvernementale par le Parlement laisse à désirer), ses négociateurs disposent d'une une large marge de manœuvre lors de négociations internationales. Ainsi, les négociateurs Sud-Africains (des ministres et des hauts fonctionnaires) peuvent faire des compromis sur à peu près tout, car ils n'ont pas véritablement de compte à rendre à la population par l'intermédiaire du Parlement.

En toute logique, on pourrait s'attendre à ce que cela renforce la position diplomatique de l'Afrique du Sud lors de négociations. Mais en réalité ce sont presque toujours les diplomates qui arrivent à la table de négociation avec une faible marge de manoeuvre qui parviennent au meilleur accord pour leur pays. En général, un Parlement fort conduit à une marge de manoeuvre réduite.

Mais les négociations actuelles sur le changement climatique tournent en ridicule la grande majorité des parlements. Lors des rencontres internationales, les ministres des différents pays énoncent des platitudes, tandis que la voix des citoyens est étouffée. Les forums de négociations accordent trop d'importance au pouvoir exécutif.

Certes, un Parlement fort à lui seul ne suffit pas à résoudre les problèmes planétaires qui nécessitent une réponse collective. Dans un pays comme les USA, le Parlement est soumis à la pression de groupes d'intérêts particuliers qui veulent continuer à polluer. Si les Américains voulaient vraiment s'engager dans un accord du genre de celui du protocole de Kyoto, leur gouvernement le signerait presque sûrement. Mais ce n'est pas le cas pour les Sud-Africains, car leur Parlement est paralysé par la confusion entre l'Etat et le parti au pouvoir, l'ANC (African National Congress).

Un Parlement fort est une condition nécessaire, mais pas suffisante, pour parvenir à un accord global contraignant. Le Parlement est l'institution la plus importante pour protéger les citoyens des abus de pouvoir de l'élite et des exigences coûteuses des intérêts particuliers.

Il est paradoxal de constater que les accords internationaux contraignants ne sont pas réellement contraignants. Il n'existe pas d'institution supranationale pour veiller à l'application du protocole de Kyoto, ce qui explique la décision décevante du Canada d'abandonner le processus. Qui va contrôler les émissions de la Chine ou des USA, même s'ils signent un accord international ?

En l'absence d'un Léviathan qui fasse régner l'ordre sur toute la planète, la résolution des problèmes écologiques qui menacent la Terre réside dans l'existence d'un pouvoir législatif fort. Le moins un Etat doit rendre des comptes à ses citoyens, le moins il en rendra au reste de la planète.

Lindiwe Mazibuko est présidente du groupe parlementaire de l'Alliance démocratique en Afrique du Sud.

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