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Une Union de taille

PARIS – Ces dernières semaines, l'idée d'instaurer une union bancaire européenne semble être devenue le dernier recours préconisé en tant que solution à la crise persistante de l'euro. Toutefois, quels que soient les avantages que présenterait une union bancaire – et ils sont nombreux – les propositions visant à l’établir soulèvent plus de questions qu'auxquelles il est actuellement possible de répondre.

Les motifs de ceux qui préconisent une union bancaire diffèrent sensiblement. Pour certains, particulièrement dans l'Europe du sud, elle est considérée comme un moyen de transférer le fardeau que constitue le soutien à leur banques indigentes vers celles dont les poches sont plus pleines. D'autres, notamment au sein de l'eurocratie de l'Union européenne de Bruxelles, y voient un nouveau pas en avant dans la construction d'un super-État européen. Inspirés par la sacro-sainte référence du traité de Rome à une « union sans cesse plus étroite », les théologiens de la Commission européenne considèrent chaque crise comme une opportunité de faire progresser leur agenda fédéraliste.

La Banque centrale européenne s'est montrée plus raisonnable, mais non moins enthousiaste, en affirmant que trois objectifs devaient être fixés à l’union bancaire. Tout d'abord, une surveillance bancaire plus approfondie à l'échelle de la zone euro aurait pour vocation de renforcer l'intégration financière, de « réduire les déséquilibres macro-économiques, » et d’améliorer la conduite des politiques monétaires. La question de la manière dont un unique superviseur de l’UE réglerait le problème de ces déséquilibres n'est pas traitée, mais il s'agit très certainement d’un objectif louable.

Le deuxième objectif consisterait à « rompre le lien entre les banques et les États souverains, » qui a constitué une donnée particulièrement dangereuse l'année dernière, tandis que le troisième consisterait à « minimiser les risques pour les contribuables au travers de contributions adéquates de la part du secteur financier. » Ce troisième objectif pourrait être atteint pays par pays, mais il est sans doute vrai qu'un impôt bancaire général, ou qu’une taxe à l’échelle européenne sur les transactions financières, permettrait d'éliminer les distorsions en matière de concurrence.

Comment atteindre ces nobles objectifs ? La Commission européenne a affirmé qu'une union bancaire à part entière devait reposer sur quatre piliers : un système unique de garantie des dépôts couvrants toutes les banques de l'UE (de la zone euro) ; une autorité de règlement et un fonds de règlement communs, au moins pour les banques d'importance systémique et pour les banques transfrontalières ; un superviseur européen unique pour ces mêmes banques ; ainsi qu'un système de règles uniformes dans la perspective d'une supervision prudentielle de toutes les banques en Europe.

Quiconque a été impliqué dans la surveillance des opérations bancaires peut comprendre que ces quatre piliers exigeront une construction minutieuse. Une génération entière a été nécessaire à de nombreux pays pour développer leur propre système national. Et, dans ce cas, trois difficultés politiques majeures devront être résolues.

Premièrement, la décision n'a à ce jour pas été prise quant à l'identité de ce fameux superviseur bancaire européen unique, et la BCE y voit une opportunité de gagner en pouvoir. Les banquiers centraux d'Europe ont toujours été irrités par l'étroitesse du mandat conféré par le traité de Maastricht à la BCE en matière de politique monétaire. La surveillance des opérations bancaires n'a pas été incluse dans les objectifs de la BCE, bien que l'un des articles du traité charge le système des banques centrales européennes dans leur ensemble de la mission de contribuer à une surveillance efficace. Ils font désormais valoir que la solution la plus simple consisterait à étendre cette tâche et à faire de la BCE le surveillant paneuropéen de facto.

Telle n'est pas la recommandation de la commission européenne, qui vient tout juste d'instaurer l'Autorité bancaire européenne. L'ABE est intimement liée à la Commission elle-même, qui la considère comme le candidat naturel à une mission plus élargie.

La Commission dispose ici d'un argument, mais se heurte également un problème. Au cours des tractations politiques qui ont précédé la création de l'EBA (et de deux corps équivalents en matière de titres et d'assurance), il a été convenu que cette nouvelle autorité serait basée à Londres. Cela semblait logique à l'époque, mais cette logique disparaît si le rôle de l'EBA a vocation à être élargi. On voit mal comment le superviseur de la zone euro pourrait se situer en dehors de la zone euro.

La deuxième question non résolue est celle de savoir comment parvenir à une union bancaire en termes juridiques. Un changement constitutionnel de cette ampleur nécessiterait normalement l'instauration d'un nouveau traité européen. Ceci prendrait néanmoins un certain temps, et les dirigeants européens en manquent d’ores et déjà.

De plus, il n'existe, chez les électeurs des pays qui requièrent un référendum sur la révision des traités, aucune garantie d’adhésion à un nouveau transfert de souveraineté. C'est pourquoi il est probable que l'on assiste, comme le veut la tradition de l'UE, à la construction d'une union bancaire qui aurait recours aux pouvoirs existants, tout en faisant l'impasse sur la question de la souveraineté et en évitant toute consultation de l'opinion publique. Ceci tendrait à faire pencher la balance vers un recours à la BCE.

La dernière question consiste à s'interroger sur ce que signifierait une telle union bancaire de la zone euro pour le marché unique financier, et en particulier pour les pays de l'UE qui n’ont pas adhéré à la monnaie unique. La plupart d'entre eux l’accepteraient volontiers, dans la mesure où ces pays prévoient d'intégrer la zone euro au plus vite, en dépit des difficultés dont souffre celle-ci. Mais ce n'est pas le cas du Royaume-Uni, et Londres demeure le plus grand centre financier du continent, et de loin.

Je crains que les Français et les Allemands aient désormais perdu patience auprès de ces pénibles Britanniques, et soient réticents à l'idée de conclure un accord. Et les politiciens britanniques eurosceptiques y voient une occasion de refaçonner les relations du Royaume-Uni avec l'UE ; car en effet, pour certains, il y a là une possibilité de négociation vers une porte de sortie.

Dans la City, à Londres, les avis tendent en faveur d’un juste milieu, qui permettrait au Royaume-Uni de se cramponner aux avantages liés au marché unique, sans concéder de réglementation unifiée. Il sera difficile pour le pays de tirer cette épingle du jeu.

Je pense qu'une union bancaire, quelle que soit sa nature, sera mise en œuvre, et cela très prochainement. Sans quoi le système bancaire de la zone euro s'effondrera. Mais les conséquences d'un nouvel épisode de ce type dans la grande aventure du libre-échange en Europe pourraient être considérables, et, dans le cas où elles n’étaient pas gérées prudemment, pourraient conduire au retrait de la Grande-Bretagne. Les enjeux politiques sont élevés, ce que pourrait bien nous révéler l’issue de la situation.

Traduit de l’anglais par Martin Morel