Of Might and Right
Die weiche Macht der Vereinten Nationen
Joseph S. Nye
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Josef Stalin diskreditierte die Bedeutung der „Soft Power“, also der weichen Macht, einst mit der Frage: „Wie viele Divisionen hat der Papst?“ Heute diffamieren selbsternannte Realisten die Vereinten Nationen als machtlos und meinen, man könne sie getrost ignorieren. Damit liegen sie falsch.
Macht ist die Fähigkeit, andere auf eine Weise zu beeinflussen, so dass man selbst sein angestrebtes Ziel erreicht. Harte Macht wird über Geld und Zwang ausgeübt (Zuckerbrot und Peitsche), weiche Macht hingegen über Anziehungskraft und Kooptation. Nachdem die UNO über keine eigenen Truppen und ein relativ bescheidenes Budget verfügt, hat sie auch nur so viel harte Macht, wie sie von ihren Mitgliedsländern zugestanden bekommt. Die Vereinten Nationen wurden 1945 gegründet, um ihren Mitgliedsländern zu dienen und Artikel 2.7 der UNO-Charta sieht den Schutz des souveränen Hoheitsbereichs der Mitgliedsstaaten vor.
Nach dem Scheitern des Völkerbundes in den 1930er Jahren wurde die UNO gegründet und so konzipiert, dass die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates quasi als Polizisten agieren, um der kollektiven Sicherheit Geltung zu verschaffen. Wenn sich die Großmächte verständigten, verfügte die UNO über beträchtliche harte Macht, wie sich an den Beispielen des Koreakriegs und des ersten Golfkriegs zeigte. Derartige Fälle blieben allerdings die Ausnahme. Während des Kalten Krieges war der Sicherheitsrat gespalten. Ein Experte drückte es folgendermaßen aus: Das Vetorecht der ständigen Mitglieder sollte wie ein Sicherungskasten in einem elektrischen System wirken. Besser es gehen die Lichter aus, als das ganze Haus brennt ab.
Trotz dieser Einschränkungen verfügt die UNO über beachtliche weiche Macht, die von ihrer Fähigkeit herrührt, Maßnahmen von Staaten, vor allem im Hinblick auf den Einsatz von Gewalt, zu legitimieren. Menschen halten sich nicht immer exakt an die Buchstaben des Gesetzes, aber sie leben auch nicht nur nach der Logik des Schwertes. So konnte die UNO beispielsweise die Invasion des Irak im Jahr 2003 nicht verhindern, aber die Tatsache, dass diese Aktion von der UNO nicht gebilligt wurde, erhöhte die Kosten für die amerikanische und die britische Regierung.
Danach versuchten manche Spitzen der amerikanischen Politik der UNO die Legitimität abzusprechen und forderten eine alternative Allianz von Demokratien. Dabei haben sie aber einen wesentlichen Punkt übersehen: Die Irak-Politik hinterließ einen Graben zwischen den verbündeten Demokratien und aufgrund ihrer universellen Mitgliederstruktur blieb die UNO in den Augen eines Großteils der Welt eine bedeutende Grundlage der Legitimität.
Den größten Schaden erlitt die Legitimität der UNO durch eigenes Verschulden. So wurde beispielsweise in den letzten Jahren aufgrund der internen Blockpolitik ihrer Mitglieder ein Menschenrechtsrat etabliert, wo man allerdings wenig Interesse an fairen Abläufen oder der Förderung von Menschenrechten an den Tag legt. Ebenso führte administrative Ineffizienz zu mageren Ergebnissen bei so entscheidenden Maßnahmen wie dem Programm „Öl für Nahrungsmittel“.
Der UNO-Generalsekretär verfügt über sehr wenig harte Macht, aber manche Amtsinhaber haben ihren Job durchaus wirkungsvoll ausgeführt, indem sie Ressourcen weicher Macht einsetzten, um die harte Macht der Staaten auszugleichen. Dag Hammarskjöld beispielsweise nützte 1956 während der durch die britisch-französische Invasion Ägyptens ausgelösten Suez-Krise die Chance und überzeugte die Regierungen, friedenserhaltende Truppen zu schaffen – eine Institution, die in der ursprünglichen Charta der Vereinten Nationen gar nicht vorkam. Nach den Misserfolgen der UNO bei der Verhinderung von Völkermord und ethnischer Säuberung in Ruanda und im Kosovo in den 1990er Jahren, arbeitete auch Kofi Annan gemeinsam mit anderen daran, die Regierungen von der Anerkennung einer neuen Verantwortung zum Schutz bedrohter Völker zu überzeugen.
Solche Innovationen stoßen allerdings an ihre Grenzen. Nach dem Krieg zwischen Israel und dem Libanon im Jahr 2006 setzte man ebenso auf friedenserhaltende Truppen der UNO wie zur Lösung der Probleme im Kongo und Darfur. Doch obwohl momentan über 100.000 Soldaten aus verschiedenen Ländern bei diesen friedenserhaltenden Truppen auf der ganzen Welt dienen, stellen die Mitgliedsstaaten weder angemessene Ressourcen noch entsprechende Ausbildung oder zweckmäßiges Gerät zur Verfügung. Außerdem fanden die Regierungen Mittel und Methoden, um effektive internationale Aktionen wie beispielsweise im Sudan zu verhindern. Es bleibt abzuwarten, ob China sich entschließt, den Druck zu erhöhen, denn man befürchtet, dass der Ölhandel mit dem Sudan die Olympischen Spiele 2008 gefährdet.
Obwohl sich die Generalversammlung darüber geeinigt haben mag, dass die Staaten eine „Verantwortung zum Schutz“ übernehmen müssen, so haben dem viele Mitglieder nur in sehr begrenzter Weise zugestimmt. Vor allem viele Entwicklungsländer sind peinlich genau auf ihre Souveränität bedacht und fürchten, dass dieser neue Grundsatz eine Verletzung dieser Souveränität darstellen könnte. So gelang es beispielsweise dem UNO-Generalsekretär im Gefolge der Niederschlagung der Proteste in Myanmar (Burma) einen UNO-Sondergesandten in das Land zu schicken, der allerdings nur mit Kompetenzen der Berichterstattung und Vermittlungsbemühungen ausgestattet war. Das mag reichen, um manche Regierungen zu beeindrucken, aber die burmesische Junta hat den UNO-Vertreter jüngst ausgewiesen, nachdem er vor „einer Verschlechterung der humanitären Situation“ gewarnt hatte.
Die UNO verfügt über beeindruckende – harte und weiche – Macht, wenn sich die Staaten auf politische Strategien wie in Kapitel 7 der Charta dargelegt, einigen können. Sie verfügt über bescheidene, aber durchaus brauchbare weiche Macht, wenn sich die Großmächte zwar uneinig, aber durchaus willens sind, eine bestimmte Vorgehensweise zu dulden. Und sie verfügt über sehr wenig Macht, wenn sich die Großmächte gegen eine bestimmte Maßnahme wenden oder repressive Regierungen die Forderungen nach einer neuen „Verantwortung zum Schutz“ einfach ignorieren. In derartigen Fällen hat es keinen Sinn, der UNO die Schuld zu geben. Die weiche Macht ist real, aber sie hat auch ihre Grenzen. Schuld daran ist nicht die UNO, sondern der mangelnde Konsens unter ihren Mitgliedsstaaten.
Joseph S. Nye ist Distinguished Service Professor an der Universität Harvard und Autor des Buchs Soft Power: The Means to Success in World Politics.
Copyright: Project Syndicate, 2007.
www.project-syndicate.org
Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier
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