Into Africa
Le développement durable et la législation
Johannes Jutting and Denis Drechsler
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Pour permettre un développement durable, les investissements et la croissance doivent être réglementés, telle est l'une des idées les plus répandues et des plus évidentes en la matière. Selon ce point de vue, en l'absence de règles et d'une autorité judiciaire indépendante pour veiller à leur application, le développement est presque impossible en raison des dangers qui menacent tant la main d'oeuvre que le capital, notamment à cause de la corruption, de l'arbitraire et des habitudes rigides. Mais ce point de vue classique est-il toujours exact ?
Les contre-exemples sont peut-être en nombre limité, mais ils sont parlants. Prenons le cas des minibus qui servent de taxi en Afrique du Sud, une activité qui se développe en dehors de tout cadre légal et qui est en pleine expansion en raison de l'insuffisance criante du système transport public, caractérisé par des prix élevés, un service de mauvaise qualité et un fonctionnement chaotique. Les minibus fonctionnent bien grâce à une "culture" partagée de l'entreprise informelle qui est flexible, innovante et maintient un coût de fonctionnement faible.
Le succès est incontestable, ces taxis qui transportent 65% des voyageurs aux heures de pointe illustrent l'importance de la culture de l'activité informelle. La culture et les traditions comptent beaucoup et jouent un rôle décisif dans le comportement de la population. Cela se vérifie encore davantage dans les pays en voie de développement, particulièrement ceux qui ont une structure étatique faible, un système judiciaire qui ne fonctionne pas et une réglementation, si elle existe, qui n'est pas appliquée. Néanmoins, le dysfonctionnement des institutions officielles ne signifie pas que rien ne se réalise en dehors d'elles.
Dans ces sociétés, ce sont essentiellement des accords informels, plutôt que la législation ou la réglementation, qui forgent l'ordre social. Comme le montre l'exemple sud-africain, ces accords peuvent même contribuer au développement du pays. Dans beaucoup de pays pauvres, des associations villageoises qui reposent sur la confiance et la pression du groupe permettent d'accéder au crédit et à l'assurance, fournissent une aide en cas de difficulté, contribuent à la construction de routes ou du tout à l'égout. Les assurances maladie de type communautaire qui se développent dans toute l'Afrique en sont un bon exemple.
Mais si les organisations informelles peuvent améliorer la vie de la population, elles peuvent aussi nuire au développement. Les ressources à la base d'un système informel de protection mutualisée - par exemple la solidarité, le capital social et l'action collective - peuvent aussi avoir des effets pervers. Ainsi, au Bénin la solidarité obligatoire oblige les paysans qui ont pu réunir quelques économies à la sueur de leur front, sont obligés de les partager avec leur famille élargie jusqu'à des parents très éloignés.
En termes économiques, le "partage informel obligatoire" peut devenir un frein à l'investissement et entraîner des comportements opportunistes, car il ne s'accompagne pas d'une obligation de réciprocité. En dépit de leur succès, les taxis d'Afrique du Sud ont connu beaucoup d'accidents, des incidents violents au sujet de l'itinéraire et du prix de la course et des affaires de fraude fiscale. Tout cela coûte cher à la société, ce qui a amené le gouvernement à réglementer le service.
Certaines pratiques informelles reposant sur des traditions bien encrées conduisent à des discriminations et à des atteintes aux droits humains et sapent l'autorité d'institutions officielles comme la Justice, la police ou l'armée. Exclues de certains réseaux informels ou ne recevant qu'une faible part des bénéfices de l'action collective, les femmes sont souvent victimes de cette situation. Ainsi, l'utilisation abusive du microcrédit pour payer une dote en est un exemple inquiétant. Par ailleurs, plus de 85% des jeunes femmes sont victimes de mutilations génitales dans des pays africains tels que la Guinée, le Soudan, le Mali, la Somalie et l'Érythrée où elles sont encore une pratique courante.
L'abolition de cette coutume est une obligation morale. Mais la communauté internationale doit aussi décider quelles pratiques changer et comment, le plus difficile étant d'identifier celles qui participent au développement et celles qui peuvent être néfastes. Mais c'est plus facile à dire qu'à faire, car ces pratiques sont profondément enracinées dans la culture.
Ni le "conservatisme romantique" ni le "bulldozer moderniste" ne constituent la solution appropriée. Réformer est une démarche délicate à n'entreprendre qu'avec prudence, parfois en allant à l'encontre du dogme réformateur. Dans certains cas, les bonnes intentions peuvent même aggraver la situation. Ainsi, lorsque le pouvoir s'appuie sur le patronage et des mécanismes de redistribution, une lutte contre la corruption qui ne tiendrait pas compte de ses causes profondes pourrait avoir des effets négatifs et déclencher des conflits violents pour l'appropriation des nouvelles richesses.
Pour réformer, il faut bien connaître la mentalité de la population et le système d'incitations qui régit leur conduite. Les bénéficiaires des réformes vont s'en faire les champions, mais les perdants doivent être indemnisés correctement pour qu'ils ne résistent pas au changement. Se contenter de changer la loi ne suffit pas et peut même se révéler contre-productif pour les supposés bénéficiaires. Réussir des réformes nécessite d'obtenir le soutien de l'opinion publique et de créer les mécanismes voulus pour leur mise en application.
Etant donné la complexité d'une réforme institutionnelle, la recherche de la meilleure solution n'est pas toujours l'approche la plus souhaitable. Il faut savoir adapter les réformes au contexte propre à chaque pays et rester dans les limites du possible. Le changement institutionnel passe par une mise en oeuvre très progressive selon une séquence soigneusement élaborée. Pour des résultats durables, les décideurs politiques doivent reconnaître que parfois "le mieux est l'ennemi du bien".
Johannes Jütting et Denis Drechsler sont respectivement économiste et analyste politique à l'OCDE.
Copyright: Project Syndicate, 2007.
www.project-syndicate.org
Traduit de l’anglais par Patrice Horovitz
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