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De la maldición a la bendición de los recursos naturales

KAMPALA – Los nuevos descubrimientos de recursos naturales en varios países africanos – incluyendo aquellos en Ghana, Uganda, Tanzania, y Mozambique – plantean una pregunta importante: ¿serán estos descubrimientos inesperados una bendición que trae consigo prosperidad y esperanza, o serán una maldición política y económica tal como ya ha ocurrido en muchos países?

En promedio, el desempeño de los países ricos en recursos ha sido aún más deficiente que el de los países sin recursos. Estos países han crecido más lentamente, y con mayores desigualdades – ha ocurrido justo lo contrario de lo que cabría esperar. Después de todo, imponer altas tasas de impuestos a los recursos naturales no hará que dichos recursos desaparezcan, lo que significa que los países cuya principal  fuente de ingreso son los recursos naturales pueden utilizarlos para financiar la educación, la asistencia de salud, el desarrollo y la redistribución.

Se ha desarrollado una gran cantidad de literatura económica y de ciencias políticas para explicar esta “maldición de los recursos” y se han establecido grupos en la sociedad civil (como por ejemplo “Revenue Watch” y la “Extractive Industries Transparency Initiative”) para contrarrestar dicha maldición. Tres de los ingredientes económicos de dicha maldición son bien conocidos:

  • Los países ricos en recursos naturales tienen la tendencia a tener monedas fuertes, lo que obstaculiza otras exportaciones,
  • Debido a que la extracción de recursos a menudo implica poca creación de puestos de trabajo, aumenta el desempleo;
  • La volatilidad de los precios de los recursos naturales causa que el crecimiento sea inestable, dicha inestabilidad se ve reforzada por los bancos internacionales que se apresuran a hacer negocios en el país cuando los precios de las materias primas están altos y se apresuran a salir cuando los precios bajan (este comportamiento refleja el principio aceptado a través de los tiempos que dice que los banqueros sólo prestan dinero a aquellos que no necesitan dichos préstamos).

Además, los países ricos en recursos naturales a menudo no siguen estrategias de crecimiento sostenible. No se dan cuenta que si ellos no reinvierten su riqueza proveniente de los recursos naturales en inversiones productivas por encima del suelo, en los hechos, se están empobreciendo cada vez más. La disfunción política exacerba el problema, ya que el conflicto sobre el acceso a las rentas provenientes de los recursos naturales da lugar a que surjan gobiernos corruptos y antidemocráticos

Existen antídotos bien conocidos para cada uno de estos problemas: un tipo de cambio bajo, un fondo de estabilización, una inversión cuidadosa de los ingresos provenientes de los recursos naturales (incluyendo inversiones en la población del país), una prohibición sobre endeudamiento, y transparencia (con el fin de que los ciudadanos por lo menos vean el dinero que ingresa y que sale).  Sin embargo, existe un creciente consenso acerca de que estas medidas a pesar de ser necesarias son insuficientes. Los países recientemente enriquecidos necesitan tomar más pasos con el fin de aumentar la probabilidad de beneficiarse de una “bendición de los recursos naturales”.

En primer lugar, estos países deben hacer más por garantizar que sus ciudadanos reciban el valor total de los recursos. Existe un inevitable conflicto de intereses entre las empresas que explotan los recursos naturales (que por lo general son extranjeras) y los países de acogida: las primeras desean reducir al mínimo lo que pagan, mientras que los segundos necesitan maximizar lo que reciben. Las licitaciones bien diseñadas, competitivas y transparentes pueden generar muchos más ingresos que los acuerdos preferenciales. Los contratos, también deben ser transparentes, y deben garantizar que en caso de que los precios se disparen – tal como ha ocurrido en repetidas ocasiones – las ganancias extraordinarias no beneficien únicamente a la empresa.

Desafortunadamente, muchos países ya han firmado contratos malos que dan un porcentaje desproporcionado del valor de los recursos a las empresas extranjeras privadas. Pero existe una respuesta simple a esto: renegociar; si la renegociación es imposible, se debe imponer un impuesto a las ganancias extraordinarias.

Los países están procediendo de esta manera a lo largo y ancho del mundo. Por supuesto que las empresas de recursos naturales responderán airadamente, recalcarán la santidad de los contratos, y amenazarán con irse. Sin embargo, el resultado por lo general es completamente distinto. Una renegociación justa puede ser la base de una mejor relación a largo plazo.

Las renegociaciones de Botswana de tales contratos asentaron los cimientos para su notable crecimiento durante las últimas cuatro décadas. Asimismo, no sólo países en desarrollo, como Bolivia y Venezuela, renegocian contratos; países desarrollados, como por ejemplo Israel y Australia, han hecho lo mismo. Incluso los Estados Unidos ha determinado que se pague un impuesto a las ganancias extraordinarias.

Es igualmente importante que el dinero ganado a través de los recursos naturales sea necesariamente utilizado para promover el desarrollo. Las potencias coloniales de otrora consideraban a África simplemente como un lugar del cual se extraían recursos. Algunos de los nuevos compradores tienen una actitud similar.

Se ha construido infraestructura (caminos, vías férreas, y puertos) con un objetivo en mente: sacar los recursos del país al menor precio posible, sin hacer ningún esfuerzo por procesar los recursos en el país, y mucho menos por desarrollar las industrias locales que se basan en dichos recursos.

El verdadero desarrollo exige que se exploren todos los vínculos posibles: capacitación de los trabajadores locales, desarrollo de las pequeñas y medianas empresas para que provean suministros a las operaciones mineras y a las empresas de petróleo y gas, procesamiento dentro del país de los recursos naturales, e integración de dichos recursos en la estructura económica del país. Por supuesto que es posible que estos países, hoy en día, no tengan una ventaja comparativa en muchas de estas actividades, y que algunos argumenten que los países deben atenerse a sus fortalezas. Desde esta perspectiva, la ventaja comparativa de estos países es hacer que otros países exploten sus recursos.

Dicha perspectiva esta errada. Lo que importa es la ventaja comparativa dinámica, o la ventaja comparativa en el largo plazo, a la cual se le puede dar la forma deseada. Hace cuarenta años, Corea del Sur tenía una ventaja comparativa en el cultivo de arroz. Si se hubiese quedado adherida a dicha fortaleza, no sería el gigante industrial que es hoy. Podría ser el productor de arroz más eficiente del mundo, pero aún seguiría siendo pobre.

Las empresas dirán a Ghana, Uganda, Tanzania, y Mozambique que actúen de forma rápida, pero existen buenas razones para que estos países se muevan de forma más reflexiva. Los recursos no desaparecerán, y los precios de las materias primas han estado elevándose. Entre tanto, estos países pueden poner en marcha las instituciones, las políticas y las leyes necesarias para garantizar que los recursos naturales beneficien a todos sus ciudadanos.

Los recursos deberían ser una bendición, no una maldición. Los recursos sí pueden ser una bendición, pero esto no es algo que va a  suceder por sí solo. Y no sucederá de manera fácil.

Traducido del inglés por Rocío L. Barrientos.