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Les visionnaires divisés de l'Europe

BERKELEY - Les dirigeants européens, contrairement à l'ancien président américain George H. W. Bush, n'ont jamais eu de problème avec les « visions ». Ils ont toujours su ce qu'ils voulaient que leur continent soit. Mais avoir une vision n'est pas la même chose que la mettre en œuvre. Et quand il s'est agi de mettre leurs idées en pratique, les dirigeants de l'Union européenne, à plusieurs reprises, n'ont pas été à la hauteur.

Cette tension entre les objectifs des Européens et leur capacité à les atteindre se joue à nouveau dans le sillage du récent sommet de l'UE. Les dirigeants européens sont maintenant d'accord sur une vision de ce que l'UE doit devenir : une union économique et monétaire complétée par une union bancaire, financière et politique. Les problèmes commencent dès que la discussion aborde la manière – et surtout le moment – d'établir les trois dernières unions.

L'union bancaire, les dirigeants européens l'ont convenu, consiste à créer une autorité de surveillance unique. Cela signifie l'établissement d'un régime commun de garantie des dépôts et d'un mécanisme de clôture des établissements financiers insolvables. Il s'agit de donner aux moyens de sauvetage de l'UE le pouvoir d'injecter directement des fonds dans les banques qui souffrent d'une insuffisance de capital.

De même, l'union financière consiste à donner à la Commission européenne (ou bien à un Trésor européen) l'autorité pour mettre un veto aux budgets nationaux. Cela signifie qu'une partie des dettes des membres sera mutualisée : les dettes des différents gouvernements seront converties en euro-obligations, donc en une dette conjointe de tous les membres. La Commission (ou le Trésor) devra alors décider combien d'euro-obligations supplémentaires il faut émettre et au compte de qui.

Enfin, l'union politique signifie le transfert des prérogatives des assemblées législatives nationales au Parlement européen, qui devra ensuite décider comment structurer l'union financière, bancaire et monétaire de l'Europe. Les responsables de l'UE pour les opérations au jour le jour, y compris le Conseil de la Banque Centrale Européenne, devront être responsables devant le Parlement, qui pourra les rejeter pour un manquement à s'acquitter de leurs mandats.

Des visions à foison. Le problème est qu'il existe deux approches diamétralement opposées à leur mise en œuvre. Une stratégie suppose que l'Europe a désespérément besoin maintenant des mesures de cette union plus profonde. On ne peut pas attendre pour injecter des capitaux dans les banques. Il faut prendre des mesures immédiates à l'égard de mutualisation de la dette. Il faut que la BCE ou un Mécanisme européen de stabilité élargi achète aujourd'hui des obligations aux gouvernements en péril.   

Au fil du temps, selon ce point de vue, l'Europe pourrait se doter des institutions nécessaires pour compléter ces mesures. Cela pourrait créer un superviseur bancaire unique, renforcer les pouvoirs de la Commission européenne ou créer un Trésor européen. De même, cela pourrait renforcer le Parlement européen. Mais la création d'institutions prend du temps et l'offre fait dangereusement défaut, étant donné le risque de panique bancaire, de crises de la dette souveraine et d'effondrement de la monnaie unique. C'est pourquoi les nouvelles mesures doivent venir en premier.

L'autre point de vue estime que procéder aux nouvelles mesures avant que les nouvelles institutions ne soient en place serait téméraire. Mutualiser les dettes avant que les institutions européennes n'aient un droit de veto sur les politiques budgétaires ne ferait qu'encourager un comportement plus téméraire de la part des gouvernements nationaux. Procéder à des injections de capitaux avant que le superviseur unique ne soit en place, encouragerait seulement davantage de prise de risque. Et permettre à la BCE de diriger les banques avant que le Parlement européen n'acquière le pouvoir de tenir la BCE pour responsable, approfondirait seulement le déficit démocratique de l'UE et provoquerait une violente réaction en retour.

L'Europe a déjà connu cette situation auparavant – dans les années 1990, quand la décision a été prise d'introduire l'euro. A cette époque, il y avait deux écoles de pensée. Un camp a argué du fait qu'il serait téméraire de créer une union monétaire avant que les politiques économiques n'aient convergé et que les réformes institutionnelles ne soient complètes.

L'autre école, en revanche, s'inquiétait que le système monétaire existant fût rigide, fragile et sujet aux crises. L'Europe ne pouvait pas attendre pour achever le processus de renforcement des institutions. Il valait mieux créer l'euro plus tôt que plus tard, les réformes et les institutions appropriées devant venir ensuite. Au risque de commettre une généralisation excessive, on peut dire que le premier camp a été constitué principalement des Européens du Nord, tandis que le second a été dominé par le Sud.

La crise des taux de change de 1992 a alors fait pencher la balance. Une fois que le système des taux de change d'Europe a explosé, l'argument des « Sudistes » selon lequel l'Europe ne pouvait pas se permettre de reporter la création de l'euro l'a emporté.

Les conséquences n'ont pas été heureuses. L'union monétaire sans union bancaire, financière ni politique a été un désastre.

Mais ne pas la faire aurait été également un désastre. La crise 1992 a démontré que le système existant était instable. Ne pas progresser vers l'euro aurait engagé l'Europe dans des crises bien plus perturbatrices. C'est pourquoi les dirigeants européens ont choisi avec ambition de s'engager dans ces mesures.

Ne pas procéder à présent à la recapitalisation des banques et aux achats d'obligations d'État conduirait à un même désastre. Le pétrin dans lequel l'Europe se trouve lui est donc déjà familier. La seule issue consiste à accélérer de manière significative le processus de renforcement des institutions. Ce ne sera pas facile. Mais en cas de désastre, on ne peut pas attendre.

Traduit de l'anglais pas Stéphan Garnier.