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能源市场还是能源治理?

马德里——本月,国际能源署将发布年度报告,即权威的《世界能源展望》,这份报告将显示,我们并没有走在缓解全球变暖的正途上。如果能源生产的当前趋势继续下去,那么,到2100年,地球平均温度将比1900年提高2℃,对地球和人类生存环境造成不可逆的伤害。

眼下,其他更为紧迫的危机正在让世界疲于奔命,政府和人民的注意力并不在仍然困扰着我们的能源挑战上。在美国,联邦级别的讨论中不见能源问题踪影已经有很长一段时间了;欧盟正在金融飓风中苦苦挣扎;而新兴国家希望保持快速经济增长从而将数百万人带出贫困状态。在这样的环境下,将于11月在南非德班举行的新一届联合国气候变化框架会议(UNFCCC)几乎没有受到任何关注。

但能源乃是人类生存的基本问题,这不仅是因为它具有潜在的负外部性,也因为它具有经济上的关联性:西方国家的GDP中有8—10%花在了能源上,而发展中国家的这一比重是发达国家的两倍甚至三倍。因此,我们需要一个能源治理体系。

不受管制的能源市场绝非有用的治理机制,这主要是因为能源具有环境负外部性,而不受管制的能源市场无法将环境成本内部化。据测算,污染性最大的能源应该被课以70%的税收,以反映其负外部性。

这方面信息的严重不足是自由市场起不了作用的另一个原因。通常而言,像天然气储量这样的信息在技术上是很难获得的。此外,政府会认为自然资源具有战略重要性,因此不会披露这方面的信息。最后,与能源有关的时间框架通常非常长:环境效应需要几个世纪才能显现,投资需要好几十年才能收回。因此,能源必须通过一个合作和监管体系才能得到治理。

当然,这是非常复杂的事情。管理能源同时要求考虑技术、政治、经济等诸多方面的问题。能源勘探和生产要求众多学科和技术基础,比如风力、光伏、核能、煤炭等。政治问题也是如此,产业和经济部门虽然有组织,但却是各自为政。而国际合作的需要则让这个问题难上加难。

能源问题是我们缺少多边机构的明证。能源政策在国家层面制定,但能源部门的外部性却由全球共同承担。核泄漏、海底油井泄露以及(最重要的)二氧化碳排放所威胁到的绝非一个国家。另一方面,能源带来的好处却是定向的,获得者只有能源消费者、生产者和出售者。这一失衡造成了显而易见的免费搭车激励:他们获得好处,而我们其他人承担成本。

此外,全球治理之所以有必要,是因为世界能源供求并不连贯。鲜有国家存在中性的能源平衡。这一点可以用世界主要能源——石油来说明。中东在石油上有着266%的商业盈余,而美国则有65%的赤字。这一地缘性的失衡要求一个有序的交易体系、明晰的监管以及结构合理的全球市场。但是,当今世界充斥着不透明的双边协定,截然不同的环境要求和相互矛盾的补贴同时存在。

结果,我们严重缺乏全球能源机构。国际能源署只承认经合组织国家(其中不包括中国)为主要能源消费国。政府间的能源宪章条约(Energy Charter Treaty)规定,签署国必须实施无差异的能源产品和服务市场规则,但世界第二大能源消费国美国和第一大能源生产国俄罗斯都没有加入。国际贸易组织协定对能源问题只是略有提及,因为能源被视为可耗竭自然资源,因此很多时候被免于世贸组织规则的束缚。

此外,非西方国家——其中包括中国和印度等大型消费国以及海湾国家和俄罗斯等大型生产国——不信任主要由西方国家设置的国际体系。新兴国家正确地指出,西方才是当今气候变化问题的始作俑者。从工业革命到现在,西方的发展一直没有受到任何环境方面的约束,因此新兴国家认为,调整成本不应该由它们来承担。类似地,能源生产国也反对放弃手中仅有的权力。

解决方案必须包括成立一个新的机构。也许先让主要排放国通过G20之类的场合进行能源协商是个好主意。接着,协商应该对所有国家开放,(比如)以UNFCCC的名义让它们坐下来谈。

协商的关注点必须面面俱到,产生关于排放限制以及对环境破坏性较小的能源予以财务和技术支持方面的结果。限制排放将给技术不太成熟的过度依赖能源出口的国家以及新兴国家消费者带来压力。

在UNFCCC德班会议中,所有国家——不管是发达国家还是新兴国家,不管是自然资源富裕国还是匮乏国——必须群策群力,确保当前困扰世界的危机被解决后,我们不会对全人类所面临的最大危机放松警惕。