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Um desenvolvimento melhor

CAMBRIDGE - A nomeação de Jim Yong Kim como presidente do Banco Mundial pode ter sido previsível, dada a longa tradição que torna a selecção uma prerrogativa norte-americana. Mas até mesmo a aparência de competição entre Kim e os outros candidatos, Ngozi Okonjo-Iweala e José Antonio Ocampo serviu para expor uma fissura profunda no campo da política de desenvolvimento, uma vez que Kim e os seus dois rivais representam abordagens radicalmente diferentes.

A visão que Kim sustém é bottom-up. Centra-se directamente nos pobres e na prestação de serviços - por exemplo, educação, saúde e microcrédito - às suas comunidades. O lemadesta perspectiva poderia ser: “O desenvolvimento é realizado com um projecto de cada vez”.

A outra abordagem, representada por Okonjo-Iweala e Ocampo, tem uma aproximação a nível de toda a economia. Enfatiza amplas reformas que afectam o quadro global económico e, deste modo, focaliza-se em áreas como o comércio internacional, as finanças, a macroeconomia e a governação.

Os profissionais do primeiro grupo idolatram os líderes das ONG, como Muhammad Yunus, quefoi pioneiro no microcrédito no Grameen Bank, e Ela Bhatt, fundadora da Associação das Mulheres Trabalhadoras Independentes da Índia - India’s Self-Employment Women’s Association (SEWA). Os heróis do segundo grupo são reformistas das finanças ou ministros da economia, tais como o indiano Manmohan Singh ou o brasileiro Fernando Henrique Cardoso.

À primeira vista, isso pode parecer igual a qualquer outra disputa entre economistas e não-economistas, mas a divergência ocorre dentro, em vez de entre, dos limites das disciplinas. Por exemplo, o recente trabalho com experiências no terreno e ensaios aleatórios controlados (EAC), registou um fogo incontrolável entre os economistas do desenvolvimento, encontra-se estritamente na perspectiva do desenvolvimento bottom-up.

A eficácia relativa das duas visões não é fácil de determinar. Os proponentes da abordagem macro assinalam que os maiores êxitos de desenvolvimento têm sido tipicamente o produto das reformas de toda a economia. As grandes reduções da pobreza alcançadas pela China ao longo de algumas décadas, bem como por outros países asiáticos, nomeadamente a Coreia do Sul e Taiwan, resultaram em grande parte da gestão económica melhorada (tanto quanto o provável papel desempenhado pelos investimentos anteriores na educação e saúde). As reformas nos incentivos e nos acordos de direitos de propriedade, não programas anti-pobreza, permitem que estas economias descolem.

O problema é que estas experiências não se mostraram tão informativas para outros países, como se desejava. As reformas ao estilo asiático não são adoptadas facilmente e, de qualquer forma, existe uma grande controvérsia sobre o papel de determinadas políticas. Em particular, terá sido esta a chave para o milagre da liberalização económica asiática ou foram os limites impostos?

Além disso, a perspectiva macro vacila entre as recomendações específicas (“fixar tarifas baixas e uniformes”, “remover limites máximos de juros dos bancos”, “melhorar a classificação da nossa capacidade de “fazer negócios””) que encontram apoios limitados na análise cruzada de países e nas recomendações gerais que não têm conteúdo operacional (“integrar na economia mundial”, “alcançar estabilidade macroeconómica”, “melhorar o cumprimento do contrato”).

Especialistas em desenvolvimento na perspectiva bottom-up, por sua vez, podem merecidamente reivindicar o sucesso em demonstrar a eficácia da educação, da saúde pública ou de projectos de microcrédito em contextos específicos. Mas, muitas vezes, tais projectos tratam os sintomas da pobreza, em vez das suas causas.

A pobreza é muitas vezes melhor tratada, não por se ajudar os pobres a melhorarem o que já sabem fazer, mas levá-los a fazer algo totalmente diferente. Isto exige a diversificação da produção, da urbanização e da industrialização, que por sua vez exige intervenções políticas que podem estar a uma distância considerável dos pobres (tais como a fixação de regulamentos ou escolher o valor da moeda).

Para além disso, tal como nas reformas económicas a nível macro, há limites ao que se pode aprender a partir de projectos individuais. Um EAC realizado sob condições específicas não gera provas concretas num formato utilizável para os decisores políticos noutras situações. Aprender requer algum grau de extrapolação, convertendo avaliações aleatórias de evidências concretas em provas fracas.

A boa notícia é que houve um progresso real na política de desenvolvimento, e, sob as diferenças doutrinárias, há uma certa convergência - não sobre o que funciona, mas sobre como devemos pensar e como devemos fazer política de desenvolvimento. O melhor do recente trabalho nas perspectivas partilha preferências comuns. Ambas dão preferência às estratégias diagnósticas, pragmáticas, experimentais e específicas ao contexto.

A política de desenvolvimento convencional tem sido sujeita a modas passageiras, passando de uma grande solução para outra. O desenvolvimento é mantido por falta de governo, por excesso de governo, por falta de crédito, por ausência de direitos de propriedade e assim por diante. Não resta outro remédio senão planear, o Consenso de Washington, o microcrédito ou distribuir títulos de propriedade aos pobres.

A contrastar, as novas abordagens são agnósticas. Elas reconhecem que não sabemos o que funciona e que as restrições vinculativas para o desenvolvimento tendem a ser específicas ao contexto. A política de experimentação é uma parte central da descoberta, juntamente com a monitorização e a avaliação para fechar o ciclo de aprendizagem. As experiências não necessitam de ser do tipo EAC; a China certamente aprendeu com as experiências das suas políticas, sem um grupo de controlo adequado.

Os reformistas neste molde são suspeitos das “melhores práticas” e de planos universais. Preferem prestar atenção às inovações políticas, pequenas e grandes, que são adaptadas às circunstâncias económicas e às complicações políticas locais.

O campo da política de desenvolvimento pode e deve ser reunificado em torno destas abordagens diagnósticas e contextuais partilhadas. Os economistas do macro-desenvolvimento precisam de reconhecer as vantagens da abordagem experimental e de adoptar a postura política dos entusiastas da avaliação aleatória. Os economistas do micro-desenvolvimento precisam de reconhecer que se pode aprender a partir de diversos tipos de provas, e que, enquanto as avaliações aleatórias são tremendamente úteis, a utilidade dos seus resultados é muitas vezes limitada pelo âmbito restrito da sua aplicação.

No final, ambos os campos devem de dar mostras de maior humildade: os profissionais do macro-desenvolvimento em relação ao que já sabem e os profissionais do micro-desenvolvimento em relação ao que podem aprender.

Tradução: Deolinda Esteves