¿Por qué África sigue teniendo pobres resultados económicos, a pesar de dos décadas de reforma estructural? La mayoría de los gobiernos africanos han liberalizado sus regímenes de comercio, desregulado sus economías y (según la mayoría de los parámetros de evaluación) mejorado el diseño de sus políticas. Sin embargo, los resultados son anémicos.

Los economistas y las agencias de ayuda occidentales se quejan sobre la inadecuada implementación y la falta de compromiso de los gobiernos africanos. Pero las insuficiencias en los planes de reforma originales juegan un papel más importante. Las reformas diseñadas sin una consideración adecuada de las realidades locales y las políticas internas a menudo han producido consecuencias inesperadas o han tenido resultados contraproducentes.

El caso de las nueces de cajú de Mozambique lo ilustra claramente. Históricamente, el sector del cajú ha constituido una importante parte de la economía mozambiqueña, proporcionando ingresos a varios millones de personas. En los años 60, Mozambique producía la mitad del total mundial. Tras ello, el sector sufrió un largo declive, como consecuencia de una combinación de políticas adversas y la guerra civil de 1982 a 1992, que interrumpió la plantación de nuevos árboles.

Después de la independencia en 1975, el gobierno prohibió la exportación de nueces de cajú en bruto, para estimular el procesamiento dentro del país. Mozambique se convirtió en el primer país africano en procesar nueces de cajú a gran escala. En 1980, el país ya tenía 14 centros de procesamiento. Cuando el gobierno comenzó a levantar las restricciones a las exportaciones de nueces en bruto a fines de la década de 1980, los trabajadores y empleadores de estos centros sufrieron un duro golpe.

A principios de los años 90, el Banco Mundial recomendó a Mozambique la liberalización del sector del cajú y el levantamiento de las restricciones que aún quedaban para la exportación de nueces en bruto. El Banco Mundial esperaba que estos recursos se pudieran asignar de manera más eficiente y que aumentaran los ingresos de los campesinos que vivían del cajú.

La política se enfrentó a la fiera oposición de la industria local de procesamiento de nueces de cajú, que recién había sido privatizada. El caso pronto se convirtió en una causa célebre del movimiento antiglobalización. Mientras el Banco Mundial señala el alza en los precios como evidencia de los beneficios que esto ha significado para los campesinos, sus oponentes apuntan a las plantas de procesamiento en las áreas urbanas que han sido cerradas y a los miles de trabajadores que permanecen desempleados.

La liberalización de las exportaciones sí produjo muchas de las consecuencias que se esperaba de ella. Sin embargo, incluso bajo los supuestos más favorables, la magnitud de los beneficios fue pequeña, tanto en términos económicos como en proporción a la cantidad de tiempo y energía que el gobierno de Mozambique dedicó al asunto, en desmedro de otros problemas urgentes.

En el estudio que realicé junto con Margaret McMillan y Karen Horn Welch, estimamos que la ganancia en eficiencia generada por la eliminación de las restricciones a las exportaciones no puede haber sido mayor a más de de $6.6 millones al año, o cerca de 0.14% del PGB de Mozambique. El ingreso adicional que recibieron los campesinos probablemente fue no superior a $5.3 millones, o $5.30 al año para el hogar promedio que vive del cultivo del cajú. Estos montos son insignificantes para una política que fue una plataforma clave del programa de reformas del Banco Mundial y que se convirtió en el tema central de la relación entre el Banco y Mozambique.

Más aún, estas cifras sobredimensionan los beneficios. Las ganancias de la liberalización se deben evaluar teniendo en cuenta las pérdidas resultantes de la paralización de las plantas de procesamiento. En teoría, los trabajadores de estas plantas deberían haber encontrado fuentes de trabajo alternativas. En la realidad, muchos siguen desempleados, quizás debido a que creyeron que se revertiría la liberalización. Estimamos que la pérdida anual de ingresos reales para los trabajadores urbanos ha sido de alrededor de $6.1 millones, o 0.12% del PGB de Mozambique, lo que equivale más o menos a la ganancia directa en eficiencia generada por la liberalización.

¿Qué anduvo mal? La reforma prestó escasa atención a algunas realidades fundamentales. En primer lugar, quienes captaban la mayor parte de los beneficios eran los comerciantes e intermediarios, en lugar de los campesinos. Segundo, puesto que el mercado mundial para las nueces de cajú en bruto es menos competitivo que para las procesadas, Mozambique sufrió una pérdida en los términos de su comercio exterior. En tercer lugar, el ineficiente manejo político de la reforma minó las ganancias dinámicas que se podría haber obtenido.

La clave para asegurar ganancias dinámicas era un compromiso creíble con el nuevo régimen de precios, posiblemente complementado con programas de compensación, que habría hecho que los campesinos, empresarios y trabajadores vieran la necesidad de emprender costosas inversiones como algo que valía la pena. La liberalización podría haber dado nuevo vigor al sector rural al revertir el colapso en la plantación de árboles de cajú. En el sector urbano, podría haber liderado una reestructuración de la producción al promover una inversión más racional.

El principal fracaso fue que la liberalización no envió señales creíbles acerca de las políticas futuras. De modo que los campesinos se negaron a plantar árboles, los procesadores de cajú se negaron a llevar sus recursos a otros lugares y los trabajadores urbanos se negaron a buscar otros trabajos.

La historia del cajú mozambiqueño ilustra varios temas que hoy predominan en el análisis del desarrollo. En primer lugar, destaca la importancia de la credibilidad y la necesidad de manejar las expectativas. Es probable que las respuestas del lado del suministro que harán que la reforma tenga éxito surjan sólo cuando el cambio de política parezca ser permanente. Eso subraya la necesidad de un pensamiento creativo acerca de los mecanismos de mejora de la credibilidad como una parte integral de la reforma.

En segundo lugar, la reforma es un problema "político" además de "técnico". Si se hubiera previsto la oposición de los grupos urbanos, se podría haber acordado mecanismos compensatorios y negociaciones complementarias.

Finalmente, las reformas de políticas impuestas por organismos financieros multilaterales raramente conducen a resultados deseables. Los problemas de credibilidad que enfrentó el programa de Mozambique surgieron en parte debido a que la liberalización del sector del cajú se vio como una "política del Banco Mundial", algo que el gobierno estaba haciendo para calificar como destinatario de préstamos del Banco Mundial (y del FMI). Al no tener la "propiedad" completa de la reforma, el gobierno quedó en una mala posición para hacer que un público escéptico la acogiera favorablemente.