Pourquoi l'Afrique continue-t-elle ses pauvres performances économiques en dépit de deux décennies de réforme structurelle ? La plupart des gouvernements africains ont libéralisé leurs échanges, dérégulé leurs économies et amélioré, à tout point de vue, la qualité de leurs décisions politiques. Pourtant, leurs résultats restent anémiques.

Les économistes occidentaux et les organisations humanitaires se plaignent des réalisations inadaptées et du manque d'engagement des gouvernements africains. Mais les défauts des propositions de réformes jouent un rôle plus important. Les réformes conçues sans respect adéquat des réalités locales et des politiques intérieures ont souvent produit des conséquences inattendues ou des effets inverses.

Le cas des noix de cajou du Mozambique illustre clairement cela. Historiquement, le secteur de la noix de cajou constitue une part importante de l'économie du Mozambique, apportant un revenu à plusieurs millions d'individus. Dans les années 1960, le Mozambique produisait la moitié de la production mondiale. Le secteur connut un long déclin par la suite, alors qu'un ensemble de politiques adverses et de guerre civile entre 1982 et 1992 mirent fin à la plantation de nouveaux arbres.

À la suite de son indépendance en 1975, le gouvernement interdit l'exportation de noix de cajou non traitées pour stimuler le traitement local. Le Mozambique devint le premier pays africain à traiter les noix de cajou à grande échelle. En 1980, le pays possédait 14 usines de traitement. Quand le gouvernement commença à lever certaines restrictions sur les exportations de noix de cajou non traitées vers la fin des années 1980, les ouvriers et les patrons de ces usines subirent un dur contrecoup.

Au début des années 1990, la Banque mondiale persuada le Mozambique de libéraliser le secteur de la noix de cajou et de lever les dernières restrictions sur l'exportation des noix de cajou non traitées. La Banque mondiale espérait que les ressources seraient réparties de manière plus efficace et que les revenus des producteurs de noix de cajou augmenteraient.

Cette politique rencontra une ferme opposition de la part de l'industrie locale du traitement des noix de cajou qui venait d'être privatisée. Ce cas devint bientôt un cheval de bataille pour le mouvement anti-mondialisation. Tandis que la Banque mondiale avançait l'augmentation des prix comme preuve des profits cumulés des fermiers, ses opposants avançaient les sites de traitement dans les zones urbaines qui avaient été fermés et les milliers d'ouvriers qui restaient sans emploi.

La libéralisation des exportations eut dans bien des cas les effets attendus. Cependant, même dans les meilleurs cas, la portée des avantages resta faible, aussi bien en termes économiques qu'en proportion du temps et de l'énergie que le gouvernement du Mozambique dépensa sur la question, au détriment d'autres questions pressantes.

Dans les études que j'ai menées avec Margaret McMillan et Karen Horn Welch, nous estimions que les gains en productivité générés par la levée des restrictions à l'exportation ne pouvaient pas s'élever à plus de 6,6 millions de dollars annuellement, soit environ 0,14% du PIB du Mozambique. Le revenu cumulé supplémentaire des fermiers ne dépassait probablement pas 5,3 millions de dollars, soit 5,30 dollar par an pour le cultivateur de noix de cachou moyen. Ces montants étaient navrants pour une politique qui représentait la pierre angulaire du programme de réformes de la Banque mondiale et qui devient une pierre d'achoppement entre la Banque et le Mozambique.

De plus, ces estimations surévaluent les bénéfices. Les profits de la libéralisation doivent être rapportés contre les pertes résultant des installations de traitement inutilisées. En théorie, les ouvriers de ces installations auraient dû trouver des sources de travail alternatives. En réalité, nombre d'entre eux sont restés sans emplois, peut-être parce qu'ils croyaient que la libéralisation serait annulée. Nous estimons les pertes annuelles de revenus réels pour les ouvriers des villes aux environs de 6,1 millions de dollars, soit 0,12% du PIB du Mozambique, ce qui représente approximativement le gain direct en productivité généré par la libéralisation.

Comment cet échec a-t-il été possible ? La réforme prêta peu attention à certaines réalités essentielles. Tout d'abord, les commerçants et les intermédiaires, plutôt que les fermiers producteurs, captèrent la plupart des bénéfices. Ensuite, dans la mesure où le marché mondial de la noix de cajou non traitée est moins compétitif que celui de la noix de cajou traitée, le Mozambique subit des pertes au niveau des échanges à l'exportation. Finalement, une mauvaise gestion politique de la réforme réduisit les profits dynamiques qui auraient pu en résulter.

Pour assurer des profits dynamiques, l'essentiel reposait sur un engagement crédible envers un nouveau régime de fixation des prix, éventuellement complété par des programmes compensatoires, qui aurait rendu attrayant pour les fermiers, les entrepreneurs et les ouvriers les investissements coûteux à réaliser. La libéralisation aurait pu revigorer le secteur rural en annulant les effets de l'effondrement de la plantation des arbres à noix de cajou. Dans le secteur urbain, cela aurait pu annoncer la restructuration de la production par la promotion d'investissements plus rationnels.

L'échec tient principalement à ce que la libéralisation ne donna aucun signe crédible au sujet des politiques futures. Ainsi les fermiers refusèrent de planter des arbres, les responsables du traitement des noix refusèrent d'accepter des ressources étrangères et les ouvriers refusèrent de chercher d'autres emplois.

L'histoire de la noix de cajou du Mozambique illustre plusieurs thèmes dominants maintenant dans l'analyse du développement. Dans un premier temps, elle met en lumière l'importance de la crédibilité et le besoin de gérer les attentes. Les réponses de la chaîne d'approvisionnement qui permettront aux réformes de réussir avec succès ne sont envisageables que dans le cas où le changement de politique semble durable. Cela souligne la nécessité d'une réflexion novatrice quant aux mécanismes propres à améliorer la crédibilité comme partie intégrante de toute réforme.

Ensuite, toute réforme est tout autant une question « politique » qu'une question « technique ». Si la résistance des groupes citadins avait été anticipée, des mécanismes compensatoires et des arrangements secondaires auraient pu être prévus.

Enfin, les réformes de politique imposées par des prêteurs multiples sont rarement à l'origine de résultats désirables. Les problèmes de crédibilité auxquels le programme du Mozambique dut faire face furent en partie créés parce que la libéralisation de l'industrie de la noix de cajou était perçue comme une « politique de la Banque mondiale », une politique entreprise par le gouvernement pour bénéficier des prêts de la Banque mondiale (et du FMI). N'ayant jamais possédé l'entière « responsabilité » de la réforme, le gouvernement fut impuissant à la faire accepter à un public sceptique.