ESTOCOLMO – Europa asumió el compromiso ambicioso de aumentar su ayuda a África, y los desafíos de África requieren ese mayor compromiso. Pero fomentar la ayuda a países que ya son dependientes de la ayuda exige mecanismos de suministro más claros y un grado de previsibilidad presupuestaria. Se necesita algo nuevo y las transferencias de efectivo directamente a los pobres podría ser una alternativa -pero sólo como parte de una visión a más largo plazo de los sistemas de asistencia social de los países socios.

La Unión Europea se comprometió a sí misma y a sus estados miembro a aumentar los flujos de ayuda al 0,56% del PBI para 2010 y al 0,7% para 2015 -con un gran foco en África-. Los compromisos de ayuda conjunta de los países miembro de la Comisión de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE implicarían duplicar la asistencia oficial para el desarrollo que se brinda a África entre 2004 y 2010 -es decir, si se cumplen.

Después de todo, es justo preguntarse si los países donantes cumplirán con estos compromisos y, en verdad, si las condiciones en los países socios se lo permitirán. Pero una duplicación teórica de la ayuda a África para 2010 -con la posibilidad de incluso aumentarla después- ofrece una enorme oportunidad para combatir la pobreza. De manera que afrontar cualquier obstáculo que pudiera inhibir la aplicación efectiva de estos recursos adicionales es una prioridad.

Si bien las necesidades de África son relativamente conocidas, existen desafíos a la hora de aumentar la ayuda para afrontarlas. Esto refleja problemas del tipo de gestión macroeconómica, síndromes de ayuda-dependencia, capacidad de absorción, costos de transacciones y -en relación a todo esto- el riesgo de disminuir los retornos a medida que aumentan los niveles de ayuda. Dadas las proporciones actuales entre ayuda y PBI en la región subsahariana del África -donde aproximadamente la mitad de los países arrojan proporciones superiores al 10% incluso antes de tenerse en cuenta los futuros incrementos de la ayuda-, estos desafíos deben tomarse muy seriamente.

Los donantes y sus socios coinciden en un camino a seguir que, en teoría, permitiría afrontar estos desafíos. El acuerdo está contenido en la llamada Agenda de París, que define los principios de la pertenencia, alineación y armonización. Insta a una mejor previsibilidad de los flujos de ayuda, siendo los medios preferidos para suministrar el apoyo un respaldo presupuestario y una ayuda basada en programas diseñados. Se trata de una agenda para mejores asociaciones, menores costos de transacción y mayor eficiencia.

Ahí donde la Agenda de París abandona la teoría y confronta la realidad es cuando surgen los problemas. El apoyo presupuestario se ve afectado por una baja credibilidad, no sólo entre los contribuyentes de los países donantes, sino también entre los ciudadanos de los países receptores. Si bien presupone flujos financieros predecibles, esta previsibilidad puede ser espuria. Después de todo, ni los países donantes ni sus socios están exentos de problemas como la corrupción, las crisis políticas, los conflictos armados, los abusos a los derechos humanos, los intereses personales o las políticas de las potencias internacionales.

En consecuencia, colocar tantos huevos en una sola canasta hace que el negocio del suministro de ayuda se vea cada vez más riesgoso. Es más, el respaldo presupuestario asociado a las estrategias nacionales de reducción de la pobreza también descansa en la presunción cuestionable de que la economía política de un país socio trabaja en beneficio de los más pobres.

La política del lado del donante no es menos complicada, ya que los crecientes presupuestos de ayuda suelen ser considerados excesivos por los contribuyentes en un momento en que el lobby anti-ayuda se vuelve cada vez más explícito. Cuando los donantes financian el 50% o más del presupuesto nacional de un país, a veces pueden considerar inevitable la intervención -los donantes de hecho tienen el poder de intervenir-. Eso podría implicar que se le apliquen más condiciones a la ayuda, no menos -incluso si la retórica a veces parece sugerir lo contrario.

¿El suministro de ayuda mediante transferencias de efectivo directamente a los más pobres funcionaría mejor?

En América Latina se implementaron esquemas experimentales en los que las asignaciones infantiles están condicionadas a la asistencia escolar y la vacunación. La ayuda en efectivo a veces sustituyó a la ayuda alimentaria en situaciones de crisis humanitaria, y hubo planes focalizados de protección social en Zambia, así como esquemas de beneficencia incipiente para la gente mayor en la India, Sudáfrica y Lesotho. Los resultados hasta el momento son muy alentadores.

La gente pobre gasta el dinero de manera razonablemente efectiva tanto en inversión como en consumo. Se compran alimentos y otros productos básicos -beneficiando a la economía local-, mejora la nutrición y los niños asisten a la escuela durante más tiempo. Un plan de préstamos infantiles incondicionales en Sudáfrica -donde las receptoras eran las madres- incluso demostró el impacto en centímetros, porque el índice de altura por edad entre los niños mejoró en relación a los grupos de control.

La costeabilidad no parece ser un gran obstáculo. Supongamos, por ejemplo, que se otorga un préstamo universal anual de 50 dólares a todos los niños menores de 10 años en Mozambique, Malawi y Zambia –lo que representa aproximadamente 10 millones de niños-. Estos son tres países con ingresos bajos y tasas de prevalencia de VIH de alrededor del 15%. Suponiendo un costo operativo relativamente generoso del 20%, el costo total del programa ascendería aproximadamente a 600 millones de dólares –el equivalente a una quinta parte del flujo de ayuda reportado a estos países en 2004 y al 3,5-4% de su PBI combinado-. Sería ciertamente costoso, pero no inalcanzable si se duplica la ayuda a África.

Para que los programas de transferencia de efectivo funcionen, deben ser regulares, predecibles y de largo plazo. Sin embargo, si bien los donantes y sus contribuyentes podrían estar dispuestos a efectuar compromisos de largo plazo para un propósito de esta naturaleza, probablemente haya menos interés en efectuar compromisos que parecerían ser interminables. Haría falta una fórmula para repartir la carga que aumente gradualmente el financiamiento interno.

Sin embargo, bajo ninguna circunstancia deberían establecerse estos esquemas como mecanismos impulsados exclusivamente por los donantes que escapen a los presupuestos y las instituciones locales. Los países socios deben estar dispuestos a invertir en sus instituciones y desarrollar su propia visión de cómo quieren organizar sus sistemas de asistencia social.

¿Los socios africanos quieren esto? Tal vez. En cualquier caso, el debate de transferencia de efectivo ya no está limitado a aquellos en los círculos de desarrollo del norte. Ahora ha alcanzado la agenda de algunos gobiernos africanos y de la Unión Africana.