STOCKHOLM – Europa ist eine ehrgeizige Verpflichtung eingegangen, seine Hilfe an Afrika aufzustocken, und Afrikas Schwierigkeiten rufen nach größerem Engagement. Doch sind für die Erhöhung der Hilfsleistungen an Länder, die bereits von Hilfe abhängig sind, eindeutigere Bereitstellungsmechanismen und ein gewisser Grad an Haushaltsberechenbarkeit erforderlich. Etwas Neues wird benötigt, und direkte Geldzahlungen an arme Menschen könnten eine Alternative darstellen – doch nur im Rahmen einer längerfristigen Vision für die Sozialsysteme der Partnerländer.

Die Europäische Union hat sich und ihre Mitgliedsstaaten dazu verpflichtet, die Hilfsgelder bis 2010 auf 0,56 % des BIP und bis 2015 auf 0,7 % zu erhöhen – mit dem großen Schwerpunkt auf Afrika. Die gemeinsamen Hilfsverpflichtungen der Mitgliedsländer des OECD-Ausschusses für Entwicklungshilfe würden eine Verdoppelung der offiziellen Entwicklungshilfe für Afrika zwischen 2004 und 2010 bedeuten – wenn sie eingehalten werden.

Man kann schließlich zu Recht fragen, ob die Geberländer sich an diese Verpflichtungen halten werden, und auch, ob die Bedingungen in den Partnerländern ihnen dies gestatten werden. Doch bietet eine theoretische Verdoppelung der Hilfe an Afrika bis 2010 – und möglicherweise sogar noch mehr danach – eine riesige Chance zur Bekämpfung der Armut. Daher hat die Ausräumung aller Hindernisse, die eine wirkungsvolle Anwendung dieser zusätzlichen Mittel behindern könnten, absoluten Vorrang.

Obwohl Afrikas Bedürfnisse relativ gut bekannt sind, gibt es gewisse Schwierigkeiten bei der Aufstockung der Hilfe, um auf diese Bedürfnisse einzugehen. Dabei geht es um Probleme wie makroökonomisches Management, Hilfsabhängigkeitssyndrome, Aufnahmekapazität, Transaktionskosten und – mit allem verbunden – das Risiko abnehmender Erträge, wenn das Hilfsniveau steigt. Angesichts der aktuellen Hilfsquoten (im Verhältnis zum BIP) in Afrika südlich der Sahara – wobei ungefähr die Hälfte der Länder Quoten von über 10 % haben, noch bevor eine zukünftige Anhebung der Hilfsleistungen berücksichtigt wurde – müssen diese Herausforderungen ernst genommen werden.

Die Geberländer und ihre Partner sind sich über eine Vorgehensweise einig, die diese Herausforderungen theoretisch lösen könnte. Die Einigung ist in der sogenannten Erklärung von Paris enthalten, welche die Grundsätze von Eigenverantwortung, Partnerausrichtung und Harmonisierung aufstellt. Sie fordert eine verbesserte Vorhersagbarkeit von Hilfsgeldern, wobei Budgethilfe und Hilfe im Rahmen von Programmen das bevorzugte Mittel zur Bereitstellung von Unterstützung darstellen. Es ist eine Erklärung für bessere Partnerschaften, geringere Transaktionskosten und mehr Wirksamkeit.

Erst wenn die Erklärung von Paris die Theorie verlässt und auf die Realität stößt, treten die Probleme zutage. Budgethilfe leidet an geringer Glaubwürdigkeit, nicht nur bei den Steuerzahlern der Geberländer, sondern auch bei den Bürgern der Empfängerländer. Obwohl sie berechenbare Kapitalströme voraussetzt, kann eine derartige Berechenbarkeit unecht sein. Schließlich sind weder die Geberländer noch ihre Partnerländer von Problemen wie Korruption, politischen Krisen, bewaffneten Konflikten, Menschenrechtsverletzungen, eigennützigen Interessen oder internationaler Machtpolitik ausgenommen.

Wenn so viel auf eine Karte gesetzt wird, lässt dies das Entwicklungshilfegeschäft zunehmend riskanter aussehen. Darüber hinaus beruht die Budgethilfe, die an nationale Strategien zur Armutsbekämpfung geknüpft ist, auf der fragwürdigen Annahme, dass die Volkswirtschaft eines Partnerlands zugunsten der Ärmsten arbeitet.

Die Politik auf Seiten der Geberländer ist nicht weniger kompliziert, da steigende Hilfsetats in Zeiten, in denen die Anti-Entwicklungshilfe-Lobby lauter wird, von den Steuerzahlern häufig als übertrieben angesehen werden. Wenn die Geberländer 50 % oder mehr des nationalen Haushalts eines Landes finanzieren, stellen sie manchmal u. U. fest, dass Eingriffe unvermeidlich sind – gewiss haben die Geberländer die Macht zu intervenieren. Das könnte bedeuten, dass mehr Bedingungen für Entwicklungshilfe auferlegt werden – auch wenn die Rhetorik manchmal auf das Gegenteil hinzudeuten scheint.

Würde die Verteilung von Hilfsgeldern durch direkte Zahlungen an die Ärmsten besser funktionieren?

Experimentelle Programme wurden in Lateinamerika durchgeführt, bei denen Kindergeld vom Besuch einer Schule und von Impfungen abhängig gemacht wurden. In manchen Fällen wurde in humanitären Krisensituationen Nahrungsmittelhilfe durch Hilfe in Form von Bargeld ersetzt, und es gab zielgerichtete Programme zur sozialen Absicherung in Sambia sowie beginnende Sozialprogramme für ältere Menschen in Indien, Südafrika und Lesotho. Die Ergebnisse sind bislang sehr vielversprechend.

Arme Menschen geben Geld relativ effektiv für Investitionen sowie für ihren persönlichen Verbrauch aus. Lebensmittel und andere grundlegende Waren werden gekauft – was der lokalen Wirtschaft zugute kommt –, die Ernährung verbessert sich und die Kinder gehen länger zur Schule. Ein bedingungsloses Kinderzuschussprogramm in Südafrika – bei dem die Mütter die Empfängerinnen waren – zeigte das Ergebnis sogar in Zentimetern, da sich der Größe-Alter-Index der Kinder im Verhältnis zu Kontrollgruppen verbesserte.

Erschwinglichkeit scheint kein großes Hindernis zu sein. Nehmen wir beispielsweise an, ein jährlicher allgemeiner Zuschuss von 50 Dollar würde an alle Kinder unter 10 Jahren in Mosambik, Malawi und Sambia verteilt, wodurch ungefähr 10 Millionen Kinder versorgt würden. Es handelt sich hierbei um drei Niedriglohnländer mit HIV-Prävalenzraten von ungefähr 15 %. Wenn wir zudem von relativ großzügigen Verwaltungskosten von 20 % ausgehen, lägen die Gesamtkosten des Programms bei ca. 600 Millionen Dollar – das entspricht einem Fünftel der für 2004 erfassten Hilfsgelder an diese Länder und 3,5 – 4 % ihres gemeinsamen BIP. Es wäre sicherlich teuer, aber nicht unerreichbar, wenn die Hilfe für Afrika verdoppelt wird.

Damit Programme mit direkten Geldzahlungen funktionieren, müssen sie regelmäßig, berechenbar und langfristig sein. Doch obwohl die Geberländer und ihre Steuerzahler möglicherweise bereit sind, langfristige Verpflichtungen zu diesem Zweck einzugehen, ist die Bereitschaft, unendlich lang erscheinende Verpflichtungen einzugehen, wahrscheinlich eher gering. Eine Formel der Lastenverteilung wäre erforderlich, die die Finanzierung durch das Land selbst allmählich erhöht.

Doch sollten diese Programme unter gar keinen Umständen als rein von den Geberländern betriebene Mechanismen eingerichtet werden, die die lokalen Budgets und Institutionen umgehen. Die Partnerländer müssen bereit sein, in ihre Institutionen zu investieren und ihre eigene Vision dessen zu entwickeln, wie sie ihre Sozialsysteme organisieren wollen.

Würden die afrikanischen Partnerländer dies wollen? Vielleicht. In jedem Fall beschränkt sich die Debatte um direkte Geldzahlungen nicht mehr auf die Mitglieder der nördlichen Entwicklungshilfekreise. Sie hat jetzt es jetzt auf Agenda einiger afrikanischer Regierungen und der Afrikanischen Union geschafft.