Das Spiel mit der Einwanderung

Tito Boeri

Grünbücher, wie sie in Europa genannt werden oder Weißbücher, so ihr Name in Amerika und Großbritannien sind in vielen Fällen nichtssagende Abhandlungen – von Regierungen unterstützte Studien mit groben Richtlinien, die kaum in die Praxis umgesetzt werden. Das jüngste Grünbuch der Europäischen Kommission über die internationale Migration bildet keine Ausnahme.

Tatsächlich ist dieses Papier ein Sammelsurium unlogischer und unausgegorener Ideen und zielt darauf ab, „zu diesem Thema eine öffentliche Debatte in Gang zu setzen“ und dabei „den Ansatz von unten nach oben zu wählen und nicht umgekehrt“. Obwohl das Ziel die „Vereinheitlichung der Politik im Hinblick auf Wirtschaftsmigranten in der gesamten EU“ ist, wird schon am Beginn des Grünbuches festgestellt, dass Entscheidungen in diesem Bereich ausschließlich den nationalen Gesetzgebungen unterliegen sollen. Manche der in dem Papier vorgestellten Regelungen sind undurchführbar – und daher für die Migranten und ihre Arbeitgeber nichts weiter als ein programmierter Papierkrieg, der nur mit aufwändigen bürokratischen Strukturen zu bewältigen ist.

Die EU-weite Koordination der Einwanderungspolitik bleibt ein Traum, wenn diese weiterhin in der ausschließlichen Verantwortung der nationalen Regierungen liegt. In der EU gibt es keine Anzeichen, dass nationale Regulierungen zur Wirtschaftsmigration einander angenähert werden sollen.

Die Migrationspolitik in den EU-Ländern wird zunehmend strikter, vor allem in Ländern, die ohnehin die bereits restriktivsten Bestimmungen hatten. Seit 1995 gab es in den 15 ursprünglichen EU-Ländern 26 Reformen zur Migrationspolitik: Zwei Drittel der Länder verschärften ihre Bestimmungen, indem sie die Zahl der verfahrenstechnischen Hindernisse für Visumantragsteller erhöhten, die Gültigkeitsdauer der Arbeitsbewilligungen verkürzten oder die Familienzusammenführung erschwerten.

Die Länder werden rigoroser, da Migrationsströme durch Gesetzgebungen umgelenkt werden können. Dadurch entstehen in der Öffentlichkeit Befürchtungen, dass Migranten, die woanders abgelehnt wurden, jene Länder überfluten könnten, die weniger drastische Bestimmungen einführen.

Derartige Kettenreaktionen zwischen den Ländern kommen häufig vor. Finnland verschärfte seine Einwanderungsgesetze im Jahr 2004 und folgte damit den restriktiven Bestimmungen, die Dänemark im Jahr 2002 verabschiedet hat. Portugal führte im Jahr 2001 schärfere Richtlinien ein, nachdem Spanien im Jahr 2000 ähnliche Reformen umgesetzt hatte. Irland verschärfte seine Einwanderungsgesetze 1999, nachdem Großbritannien in den Jahren 1996 und 1998 Reformen zur Senkung der Einwanderung einführte.

Dieses Wettrennen um strengere Einwanderungsbeschränkungen beeinflusste auch die Entscheidungen im Hinblick auf die Übergangsbestimmungen der 10 neuen EU-Mitgliedsländer – acht davon postkommunistische Länder – im Mai letzten Jahres. Zwölf der 15 Länder brachen ihre Versprechungen, den Strom von Arbeitskräften aus den neuen Mitgliedsländern nicht zu behindern, nachdem sie erkannten, dass Österreich und Deutschland ihre Grenzen für die Einwanderer aus deren östlichen Nachbarstaaten geschlossen hatten.

Allerdings hat es den Anschein, als ob strenge nationale Bestimmungen, die Einwanderung nicht verhindern, sondern nur die geographische Orientierung der Ströme beeinflussen können und überdies die illegale Einwanderung begünstigen, wodurch wiederum die Schattenwirtschaft zunimmt. Tatsächlich ist die illegale Einwanderung bei strengen legalen Einwanderungsbestimmungen höher. Gemessen an der Einwohnerzahl ist die illegale Einwanderung in Europa um etwa 25 % höher als in den USA. Umgekehrt ist die legale Einwanderung in den USA um 25 % höher als in Europa. Außerdem haben die USA realistischere Einwanderungsbeschränkungen als die meisten europäischen Länder.

Realistische Beschränkungen können in Europa nur eingeführt werden, wenn man die durch verschiedene Gesetzgebungen gelenkten Einwanderungsströme in Betracht zieht. Dies setzt voraus, dass auf EU- Ebene beschlossene Strategien umgesetzt werden. Die nationalen Regierungen zögern allerdings weiterhin, Kompetenzen abzugeben: Im November 2004 beschloss der Europäische Rat, bei Maßnahmen gegen die illegale Einwanderung ein qualifiziertes Mehrheitswahlsystem einzuführen. Beschränkungen der legalen Einwanderung unterliegen bei Abstimmungen jedoch nach wie vor dem Einstimmigkeitsprinzip, so als wären die legale und die illegale Einwanderung nicht zwei Seiten ein und derselben Medaille.

Das Grünbuch bietet für die EU-Länder keinen Anlass für einen Sinneswandel. Darin ist nämlich festgehalten, dass die nationalen Regierungen besser auf „den speziellen Bedarf ihrer Arbeitsmärkte reagieren“. Auf die offensichtlichen Vorteile, die es mit sich bringt, wenn die EU Aufgaben in den Bereichen Grenzkontrolle, Verträge mit den Herkunftsländern der Migranten und Förderung der für Europa geeignetsten Form der Einwanderung übernimmt, wird in dem Dokument nicht eingegangen.

Außerdem wird im Grünbuch angeregt, dass Mitgliedsstaaten bei der Aufnahme von Migranten nachzuweisen haben, „dass die betreffende Stelle nicht mit einer einheimischen Arbeitskraft besetzt werden kann“. So etwas ist sogar bei zentraler Planung nahezu unmöglich. Im Durchschnitt wechseln Einwanderer ihren Job zwei Mal im Jahr und „schmieren damit die Räder“ der europäischen Arbeitsmärkte, da sie aufgrund ihrer Mobilität in immer produktivere Jobs wechseln. Sollen wir sie daran hindern?

In ähnlicher Weise fordert man im Grünbuch, dass Selbstständige erst nach einer Überprüfung ihrer Geschäftspläne arbeiten dürfen. In Mailand haben sich in diesem Jahr mehr Ausländer als Italiener selbstständig gemeldet. Wer wird ihre Geschäftspläne überprüfen? Selbst wenn die Vorschläge im Grünbuch plausibel wären, was sie nicht sind, stellt sich dabei eine weiter reichende Frage: Sollen wir die Einwanderer daran hindern, unternehmerisches Risiko auf sich zu nehmen?

Mit diesen Regelungen ist bei ernsthafter Umsetzung nichts zu erreichen, außer dass Einwanderer und ihre zukünftigen Arbeitgeber gezwungen werden, auf andere Weise zueinander zu finden. Das Grünbuch der Europäischen Kommission über die Wirtschaftsmigration erscheint wie eine Einladung in die Schattenwirtschaft.