European Economies
Europa: Hohe Zäune ruinieren die gute Nachbarschaft
Tito Boeri
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„Good fences make good neighbors," schrieb einst der Dichter Robert Frost - gute Zäune sichern die gute Nachbarschaft. Traurigerweise scheint die Europäische Union Frosts launige dichterische Bemerkung als ernsthaftes politisches Rezept zu begreifen.
Wie nämlich bereitet sich die EU auf den Empfang der Bürger aus den zehn Ländern vor, die ihr im kommenden Mai beitreten werden? Ganz einfach: indem sie ihnen zunächst die Tür vor der Nase zuschlägt und dann Schutzwälle aus Verordnungen aufbaut, die sie von vornherein von dieser Tür fernhalten.
Tatsächlich verhält sich die Union sogar noch schlimmer. Da auf EU-Ebene keine Einigkeit über auf die neuen Bürger der Union anzuwendende gemeinsame Regeln besteht, legen alle Mitgliedsländer ohne irgendeine Form der Koordinierung jeweils eigene Regeln fest.
Einige dieser neuen Regeln sind drakonisch. Österreich und Deutschland - die bisher vier von jeweils fünf Zuwanderern aus Osteuropa aufnehmen und damit die größten Aufnahmeländer sind - gaben im vergangenen Jahr bekannt, dass sie die Zuwanderung aus den neuen Mitgliedsstaaten für die gesamte Übergangsphase von sieben Jahren beschränken würden. Frankreich und Belgien werden die Einwanderung durch neue EU-Bürger zumindest für die ersten beiden Jahre der Übergangsphase begrenzen.
Schweden schien zunächst eine liberale Haltung einzunehmen, wird jetzt aber die Öffnung seiner Grenzen hinausschieben und möglicherweise den Anspruch der Zuwanderer auf Sozialleistungen einschränken. Die dänische Regierung wäre im Januar beinahe gestürzt, als das Arbeitsministerium vorschlug, den Arbeitsmarkt für alle neuen EU-Bürger zu öffnen, die einen Arbeitsplatz vorweisen könnten.
Griechenland und Italien haben sich bisher nicht geäußert, was nahe legt, dass sie die gegenwärtigen Beschränkungen gegenüber den Neumitgliedern beibehalten werden: Diese werden dann de facto wie Zuwanderer von außerhalb der EU behandelt. Alle Länder, die an die Neumitglieder grenzen, werden also für Zuwanderer aus dem „neuen Europa" geschlossen sein.
Alle diese Abschottungsmaßnahmen spiegeln die zunehmenden Bedenken in der Öffentlichkeit darüber wider, dass Bürger aus den neuen Mitgliedsstaaten auswandern könnten, um die großzügigen Sozialsysteme in der Union auszunutzen. Es ist daher kein Wunder, wenn sich - wie im Rahmen der Eurobarometer- Erhebung festgestellt - die Unterstützung für die Erweiterung in den EU-Ländern mit den großzügigsten Sozialsystemen am stärksten verringert hat. Allerdings nimmt die Unterstützung für die Erweiterung überall ab - und das unmittelbar vor dem Beitrittstermin.
Das Problem des Zugriffs auf Sozialleistungen ist freilich nicht dadurch zu lösen, dass man den neuen EU-Bürgern die Tür versperrt - und das wirtschaftliche Wachstum wird so mit Sicherheit behindert. Auf EU-Arbeitsmärkten mit niedriger Mobilität, wie sie etwa in West- und Südeuropa bestehen, können Zuwanderer eine sehr wichtige Rolle spielen. Durch Erhöhung der durchschnittlichen Produktivität tragen sie nicht nur zu einem stärkeren Wachstum bei, sondern auch zu höheren Pro-Kopf-Einkommen.
Tatsächlich können aufgrund von Verzerrungen bei den Löhnen - die häufig unabhängig von der örtlichen Arbeitsproduktivitätsrate festgelegt werden - Zuwanderer sogar zu einer Verringerung der Arbeitslosigkeit in West- und Südeuropa beitragen. Darüber hinaus ist dem Problem des Zugriffs auf Sozialleistungen nicht dadurch beizukommen, dass man den Zuwanderern die Tür verschließt, da illegale Zuwanderung schlimmer ist als legale Zuwanderung: Sie zieht Ressourcen ab, ohne in irgendeiner Form zur Finanzierung des Sozialstaats beizutragen, obwohl die meisten Zuwanderer jung sind und eine Arbeit haben.
Eine bessere Methode, um Befürchtungen über einen Sozialmissbrauch durch Zuwanderer zu begegnen, wäre es, für die Übergangszeit auf EU-Ebene gemeinsame, relativ großzügige Quoten festzulegen, welche bei Nichtausschöpfung frühzeitig aufzuheben wären. Zuwanderungsquoten sind anderen Arten von Beschränkungen vorzuziehen, da sie zumindest die Realisierung eines Teils der potenziellen Vorteile zulassen würden, die dem Sozialstaat aus der Zuwanderung entstehen würden. Die Quotenhöhe sollte auf der Grundlage früherer Phasen mit hohen Zuwanderungsraten festgelegt werden - sagen wir mal einem jährlichen Zufluss in die EU von 400.000 Menschen.
Während der Geltungsdauer dieser Übergangsbeschränkungen sollten Reformen eingeleitet werden, die sich mit den eigentlichen Grundlagen der Ängste der Bevölkerung im Hinblick auf die Zuwanderung befassen. Die Wurzel dieser Ängste sind natürlich die enormen Unterschiede im Einkommen der Bürger etwa Litauens gegenüber denen der übrigen Union.
Natürlich ist wirtschaftliche Konvergenz eine langfristige Angelegenheit. Deshalb sollte die Umverteilungspolitik innerhalb der EU so reformiert werden, dass Bürger aus den ärmsten Mitgliedsstaaten vom „Welfare-Shopping" - also der Ausnutzung der großzügigen Sozialsysteme anderer Länder - abgeschreckt werden. Das Problem ist dabei die Unvereinbarkeit von Sozialversicherungssystemen mit ihren auf Grundlage der geleisteten Beiträge erfolgenden Sozialleistungen einerseits mit Sozialhilfeprogrammen, die Barauszahlungen beinhalten, andererseits.
Alle EU-Länder, einschließlich der neuen Mitgliedsstaaten, sollten dazu ermutigt werden, ihre Sozialhilfeprogramme (wie sie auch in den neuen Mitgliedsstaaten bestehen) anzupassen, um damit grundlegende Einkommensanforderungen abzudecken. Diese Programme zur Gewährleistung eines Mindesteinkommens sollten allmählich EU-weit koordiniert werden und das Ziel verfolgen, langfristig als einen der institutionellen Grundpfeiler der EU ein Europa übergreifendes Sicherheitsnetz einzurichten.
Tito Boeri ist Professor für Wirtschaftswissenschaften an der Università Bocconi in Mailand und Direktor der Fondazione De Benedetti.
Copyright: Project Syndicate, März 2004.
Aus dem Englischen von Jan Neumann
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