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Besser als Basel

ROM – Die Baseler Abkommen – eigentlich dazu gedacht, Sparer und Allgemeinheit vor schlechten Praktiken der Banken zu schützen – verschärften die durch die Finanzkrise des Jahres 2008 ausgelöste wirtschaftliche Abwärtsspirale. Da das Vertrauen in die Wirtschaft schwand, waren die Banken während der Krise gezwungen, Vermögenswerte zu verkaufen und die Kreditvergabe zu kürzen, um die aufgrund der Abkommen geforderten Kapitalanforderungen zu erfüllen. Diese Kreditverknappung führte zu starken Einbrüchen in den Bereichen BIP und Beschäftigung, während der drastische Ausverkauf der Vermögenswerte für weitere Rückgänge sorgte.  

In meiner vor kurzem gemeinsam mit Jacopo Carmassi durchgeführten Studie unter dem Titel Time to Set Banking Regulation Right, wird aufgezeigt, dass die Baseler Bankenregeln die Krise nicht nur ermöglichten, sondern ironischerweise noch intensivierten, indem sie exzessive Fremdfinanzierung und Risikoübernahme großer Banken zuließen – in manchen Fällen häuften Banken Verbindlichkeiten an, die 40, ja bis zu 50 Mal höher waren, als ihr Eigenkapital.

Nach der Krise überarbeiteten Spitzenpolitiker und Zentralbanker die Bankenregulierung. Vor allem die in den Baseler Bestimmungen vorgesehenen Aufsichtsregeln wurden korrigiert. Unberücksichtigt blieben in dem neuen Basel-III-Abkommen und der anschließenden EU-Richtlinie über Eigenkapitalanforderungen allerdings die zwei wichtigsten Mängel in den internationalen Aufsichtsregeln, – nämlich deren Abhängigkeit von den Risikomanagement-Modellen der Banken zur Berechnung der Kapitalanforderungen und die fehlende Rechenschaftspflicht der Aufsicht.  

Das jüngste Beispiel für dieses Manko ist Dexia, eine belgisch-französische Bankengruppe, die 2011 in die Pleite schlitterte – kurz nachdem sie den Stresstest der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde mit wehenden Fahnen bestanden hatte. Die atemberaubende Undurchsichtigkeit der Solvabilitätskoeffizienten bestärkte die Regulierungsbehörden, ihre Augen vor der exzessiven Risikoübernahme der Banken zu verschließen.  

Das Problem besteht darin, dass die Baseler Eigenkapitalregelungen – ob in Basel I, II oder III – keinerlei Hilfe sind, wenn es darum geht, schwache Banken von gesunden zu unterscheiden. Tatsächlich wiesen Banken, die Pleite gingen oder im Gefolge der Finanzkrise 2008 gerettet werden mussten, meistens höhere Solvabilitätskoeffizienten auf, als Banken, die ohne Hilfe auskamen.

Erschwerend kommt hinzu, dass die Vielfalt der Eigenkapitalquoten der Banken auch auf eine dramatische Verzerrung des internationalen Umfelds hindeuten, da die zunehmende Wettbewerbsorientiertheit auf den Finanzmärkten zur Anwendung der Regeln im nationalen Ermessen führte. Unterdessen wurde die Einführung einer Marktdisziplin aufgrund der Undurchsichtigkeit der Gradmesser für das Eigenkapital unmöglich.

Daher ist es wohl so, dass große Banken weiterhin zu wenig Kapital halten und übermäßige Risiken eingehen, wodurch die die Wahrscheinlichkeit erneuter Phasen finanzieller Instabilität steigt. Um diese Mängel in der internationalen Bankenregulierung zu beheben, bedarf es dreier Maßnahmen.

Zunächst sollten die Eigenkapitalanforderungen schlicht als Verhältnis zwischen Kernkapital und Bilanzsumme festgesetzt werden, wobei auf sämtliche Verweise hinsichtlich eigener Risikomanagement-Modelle der Banken verzichtet wird. Die neue Eigenkapitalquote sollte auf 7 bis 10 Prozent der Bilanzsumme angehoben werden, um die Risikoübernahme der Banker einzudämmen und die realen wirtschaftlichen Auswirkungen eines groß angelegten Deleveraging nach einem Vertrauensverlust in das Bankensystem zu minimieren.

Als Grundlage eines neuen Systems verpflichtender Maßnahmen durch die Aufsicht sollten, zweitens, neue Eigenkapitalquoten, einschließlich mehrfacher, in absteigender Folge ausgewiesener Kapital-Grenzwerte dienen, deren Erreichen zunehmend nachdrückliche Korrekturmaßnahmen auslösen. Für die Bankenaufsicht sollte dabei eine Interventionsvermutung gelten. So könnte sie argumentieren, dass in einem speziellen Fall kein Eingreifen nötig ist, aber das müsste sie öffentlich tun und damit ihre Untätigkeit rechtfertigen. Um Moral Hazard auszuschließen, muss in diesem System ein Abwicklungsverfahren zur Schließung der Bank vorgesehen sein, wenn ihre Kapitalausstattung unter ein gewisses Mindestmaß fällt.

Schließlich sollten diese Solvenzregeln durch eine Verpflichtung ergänzt werden, wonach die Bank erhebliche Mittel in Form nicht besicherter Anleihen begibt – in der Größenordnung von 100 Prozent ihres Kapitals – die in Eigenkapital umgewandelt werden können. Diese Anleihen sind so zu gestalten, dass für Bankmanager und Aktionäre ein starker Anreiz zur Begebung besteht und die Umwandlung vermieden wird. 

Auf alle Banken angewendet, bestünde mit diesen drei Maßnahmen keinerlei Notwendigkeit für spezielle Regelungen hinsichtlich Liquidität oder Finanzierung  (die zwar noch immer Gegenstand einer Überprüfung durch die Bankaufsicht blieben, aber keinen verbindlichen Beschränkungen unterliegen würden). Obendrein bestünde dann auch kein Bedarf mehr für spezielle Einschränkung von Aktivitäten und Geschäften der Bank.  

Das auffälligste Merkmal der politischen Beratungen über die Bankaufsichtsregeln bestand bislang darin, dass man sie dem Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht und den Banken selbst überließ, von denen beide ein starkes Interesse an der Erhaltung des gegenwärtigen Systems haben. Regierungen und Parlamente sind verpflichtet, einen gründlichen Prozess der Überprüfung der Basel-Regeln einzuleiten und Korrekturen zu fordern, die mit den öffentlichen Interessen im Einklang stehen. 

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier