PRINCETON – Die chaotische und kostspielige internationale Reaktion auf die derzeitige Finanzkrise hat den französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy, den britischen Premierminister Gordon Brown und den deutschen Bundespräsidenten Horst Köhler, selbst ehemaliger Chef des Internationalen Währungsfonds, bewogen, eine neue Bretton-Woods-Konferenz zu fordern, um das globale Finanzsystem neu zu gestalten. Allerdings kommt es bei diesem Ansinnen auf eine klare Definition dessen an, was ein neues Abkommen bieten könnte. 

Der Reiz, die derzeitige globale Finanzarchitektur zu entsorgen, ist gut nachvollziehbar, denn ganz offensichtlich ist vieles zu Bruch gegangen. Die bestehenden Institutionen erschienen schon in normalen Zeit zunehmend irrelevant, in Zeiten der Krise erwiesen sie sich als wirkungslos. Obwohl der IWF so manche trostlos akkuraten Zahlen über die wahrscheinlichen Kosten des amerikanischen Immobilien-Fiaskos veröffentlichte, spielte er bei der Bewältigung der gegenwärtigen Krise fast keine Rolle. Somit war dies die erste internationale Finanzkrise seit der Konferenz von Bretton Woods im Jahr 1944, bei der der IWF nur zusah.

Der wichtigste internationale Akteur waren die G7, eine Gruppe von Ländern, die von mittelgroßen europäischen Staaten dominiert wird und in der die dynamischen Schwellenländer Asiens – wo es gegenwärtig die höchsten Ersparnisse gibt  – nicht vertreten sind.

Die Konferenz von Bretton Woods war nicht deshalb erfolgreich, weil man alle Staaten an einen Tisch brachte oder weil sich so viele Teilnehmer an den Verhandlungen beteiligten. John Maynard Keynes, ein Architekt von Bretton Woods, glaubte vielmehr, dass die wahre Lektion aus den Fehlschlägen während der Großen Depression der 1930er Jahre in dem überdimensionalen und chaotischen Charakter der Weltwirtschaftskonferenz in London im Jahr 1933 lag. Keynes schloss daraus, dass ein funktionierender Plan nur konzipiert werden könnte, wenn „eine einzige Macht oder einer Gruppe gleichgesinnter Mächte“ darauf drängt.

Keynes hatte im Grunde recht, aber er hätte noch hinzufügen sollen, dass es hilfreich ist, wenn eine Macht mit einer anderen Macht verhandeln kann. In der Vergangenheit erwies sich Finanzdiplomatie immer am wirksamsten, wenn sie auf bilateraler Ebene durchgeführt wurde, zwischen zwei mächtigen Staaten, die für unterschiedliche Ansätze in der internationalen Wirtschaft standen. Das traf auf  die Vorbereitungen der Konferenz von Bretton Woods zu. Obwohl 44 Staaten daran teilnahmen, kam es in Wahrheit nur auf zwei an, nämlich auf Großbritannien und vor allem die Vereinigten Staaten. Das Abkommen wurde durch einen angloamerikanischen Dialog unter gelegentlicher Vermittlung von Frankreich und Kanada gestaltet.

Bilaterale Gespräche blieben auch später der zentrale Faktor für jeden größeren Erfolg der höheren Finanzdiplomatie. In den frühen 1970er Jahren, als das System der fixen Wechselkurse zu Ende ging, schien sich der IWF in seiner Funktion überlebt zu haben. Seine Satzung wurde von den USA und Frankreich neu verhandelt. Den USA ging es um mehr Flexibilität und Frankreich strebte etwas an, das der Zuverlässigkeit und Berechenbarkeit des alten Goldstandards entsprach.

Später in den 1970er Jahren waren die monetären Beziehungen in Europa auf dem Tiefpunkt, als Frankreich, Deutschland und Großbritannien darüber Gespräche abhalten wollten. Als jedoch nur Frankreich und Deutschland daran teilnahmen, pendelte sich die Situation wieder ein. Nachdem Mitte der 1980er Jahre heftige Kursschwankungen Rufe nach neuen Handelsschutzmaßnahmen laut werden ließen, fanden die USA und Japan eine Lösung, die eine Stabilisierung der Wechselkurse mit sich brachte. 

Wie sollte nun der Bilateralismus von heute aussehen?

Hinsichtlich der teilnehmenden Länder ist das logische neue Paar die USA als der weltgrößte Schuldner und China als das Land mit den höchsten Ersparnissen. Was den Inhalt betrifft, muss auf der Konferenz eine neue Art von Problem gelöst werden: wie nämlich Staaten mit den enormen Kapitalflüssen umgehen, die in den letzten vier Jahrzehnten über den privaten Sektor gelaufen sind.

Bis 2008 schienen zwei alternative Modelle zu funktionieren. Auf der einen Seite gab es das amerikanische Modell mit einer Vielzahl regulierter Banken, weniger stark regulierten Investmentbanken und größtenteils unregulierten Hedgefonds, die die Kapitalflüsse verwalteten. Auf der anderen Seite befand sich die chinesische Lösung. An die Stelle einer zunehmend kostspieligen Verwaltung von Währungsreserven traten Staatsfonds, die strategische Investments im Ausland anstrebten.   

Beide Ansätze waren fehlerhaft – und führten tendenziell zu politischen Kontroversen. Das amerikanische Modell schlug fehl, weil sich die Banken als höchst anfällig für Panik erwiesen hatten, sobald klar war, dass die neuen komplizierten Finanzinstrumente einen Berg an einschneidenden, gefährlichen und unverdaulichen Verlusten bildeten. Und so folgten auf die aktuellen Rettungsaktionen zwangsläufig politisch heikle Diskussionen darüber, welche Banken gerettet wurden und wessen politischen Interessen damit gedient wurde. Schon gibt es eine heftige Debatte über den Einfluss von Goldman Sachs auf das amerikanische Finanzministerium. Auch die riesigen europäischen Rettungspakete (die insgesamt 20 Prozent des BIP Deutschlands ausmachen) haben zu Kontroversen über die Verteilung der Kosten geführt.

Unterdessen gab die chinesische Lösung Anlass zu nationalistischen Befürchtungen, wonach die Staatsfonds missbraucht werden könnten, um strategisch wichtige Unternehmen oder ganze Sektoren einer Wirtschaft aufzukaufen.

Der ursprüngliche Gedanke hinter der Gründung des IWF war, dass ein größtenteils automatisiertes und von klaren Regeln bestimmtes Gremium eine weniger von Politik beeinflusste Möglichkeit bot, Märkte und Erwartungen zu stabilisieren. Das gilt auch noch heute: Die im Auftrag großer Kapitalanbieter (wie den asiatischen Überschussländern) durchgeführte Verwaltung zeitweiliger Anteile an Banken, die einer Rekapitalisierung bedürfen, würde zwischen Staaten und Institutionen des privaten Sektors eine entpolitisierte Pufferzone errichten.

Der IWF wurde 1944 in einer Welt konzipiert, in der es keine großen privaten Kapitalflüsse gab und internationale Transaktionen fast ausschließlich von Staaten vorgenommen wurden.  Eine Ausweitung der IWF-Mission auf Rettungsaktionen im privaten Sektor würde die beherrschende Rolle der heutigen Märkte anerkennen. Gleichzeitig würde die Einbindung einer von Regeln bestimmten internationalen Agentur das politische Gift im Zusammenhang mit der Rekapitalisierung von Banken und Währungsinterventionen entschärfen.