13

Zonder gecentraliseerd begrotingsbeleid kan de euro niet standhouden

CAMBRIDGE – Betekent een jeugdwerkloosheid van tegen de 50% in eurolanden zoals Spanje en Griekenland dat er een generatie wordt opgeofferd? En dat om een eenheidsmunt te behouden die een té diverse groep landen vertegenwoordigt om bestendig te kunnen zijn? In dat geval zouden we onszelf toch moeten afvragen of zonder een volledige politieke unie het klaarblijkelijke Europese doel van maximale economische integratie met uitbreiding van de eurozone nog wel gediend wordt.

Het goede nieuws is dat economisch onderzoek wel degelijk wat zinnigs kan antwoorden op de vraag of Europa wel of niet een eenheidsmunt nodig heeft. Het slechte nieuws is dat steeds duidelijker zichtbaar wordt dat valutagebieden, tenzij ze nationale grenzen volgen, zeer onstabiel zijn, zeker voor grote landen. Een muntunie vereist op zijn minst een verbond van staten waarin de macht op het gebied van belastingheffing en ander beleid veel sterker gecentraliseerd is dan thans voor de eurozone voorzien wordt.

Zo kwam Nobelprijswinnaar Robert Mundell in 1961 met de vermaarde stelling dat nationale grenzen en valutagrenzen elkaar niet in aanzienlijke mate hoeven te overlappen. Zijn paper “De theorie van het optimale valutagebied” in de American Economic Review deed destijds veel stof opwaaien. Hierin betoogt Mundell dat een valutagebied het zonder het evenwicht herstellende mechanisme van wisselkoersaanpassing kan stellen zolang arbeidskrachten zich in een valutagebied kunnen verplaatsen naar waar de banen zijn. Hij verwees naar een andere (latere) Nobelprijswinnaar, James Meade, die in eerder werk al het belang van arbeidsmobiliteit onderkend had. Mundell had echter kritiek op de te stringente interpretatie van Meade, met name in de context van de ontluikende Europese integratie.

Mundell besteedde niet veel aandacht aan financiële crises. Toch is de arbeidsmobiliteit vandaag de dag vermoedelijk belangrijker dan ooit. Het zal niemand verbazen dat arbeidskrachten nu de crisislanden in de eurozone ontvluchten, alleen zoeken zij niet noodzakelijkerwijs hun toevlucht tot de sterkere noordelijke regio. In plaats daarvan vluchten Portugese arbeidskrachten naar voormalige koloniën zoals Brazilië en Macau, terwijl Ierse werknemers uitzwermen naar Canada, Australië en de Verenigde Staten. En we zien een toestroom van Spaanse arbeidskrachten in Roemenië, terwijl dat land tot voor kort juist een belangrijke bron van landarbeiders voor Spanje vormde.

Als de mobiliteit binnen de eurozone de idealen van Mundell maar enigszins zou benaderen, dan zou er vandaag de dag geen werkloosheid van 25% in Spanje zijn tegen minder dan 7% in Duitsland.

Latere auteurs onderkenden nog andere essentiële criteria voor een succesvolle muntunie die zonder een hechte politieke unie echter moeilijk te realiseren zijn. Peter Kenen betoogde aan het einde van de jaren zestig dat in een muntunie waarin wisselkoersschommelingen niet als schokdemper kunnen optreden, begrotingstransfers nodig zijn om risico's over te dragen.

In een normaal land vormt het nationale systeem van inkomstenbelastingen een geweldige automatische stabilisator tussen regio's. Als in de VS de olieprijzen stijgen, dan stijgen daardoor ook de inkomens in Texas en Montana. Dat betekent dat die dan een grotere bijdrage aan belastinginkomsten aan de federale begroting leveren, waarmee de rest van het land wordt geholpen. Europa heeft vanzelfsprekend geen centrale belastingautoriteit en moet het dus feitelijk zonder deze belangrijke automatische stabilisator stellen.

Sommige Europese academici trachtten aan te voeren dat begrotingstransfers Amerikaanse stijl in Europa niet nodig waren. Dit omdat iedere gewenste mate van risico-overdracht in theorie ook via de financiële markten gerealiseerd kan worden. Die stelling bleek echter totaal niet te kloppen. De financiële markten kunnen kwetsbaar zijn en zij bieden weinig mogelijkheden om risico's over te dragen die aan het arbeidsinkomen gekoppeld zijn, in iedere ontwikkelde economie het grootste deel van het nationale inkomen.

Peter Kenen maakte zich vooral zorgen over kortstondige transfers om cyclische hobbels glad te strijken. In een muntunie waarin enorme verschillen tussen inkomens- en ontwikkelingsniveaus bestaan, kan de korte termijn echter een hele lange horizon hebben. Veel Duitsers hebben vandaag de dag - terecht - het gevoel dat ieder systeem van begrotingsoverdrachten op den duur een permanent infuus wordt. Dat zien we in Italië, waar Noord-Italië al de gehele vorige eeuw Zuid-Italië overeind heeft gehouden. En meer dan 20 jaar na dato zien West-Duitsers nog steeds geen einde komen aan de stroom rekeningen vanwege de Duitse eenwording.

Wat later gaf Maurice Obstfeld aan dat er in een muntunie niet alleen sprake dient te zijn van begrotingstransfers, maar ook van duidelijk omschreven regels voor de 'geldgever in laatste instantie' om te voorkomen dat bankruns en schuldencrises hoogtij gaan vieren. Obstfeld had vooral een reddingsmechanisme voor banken in gedachte. Inmiddels is het overduidelijk geworden dat we ook voor centrale en lagere overheden een geldgever in laatste instantie en een faillissementsmechanisme nodig hebben.

De logische gevolgtrekking van de criteria van Kenen en Obstfeld, en zelfs van het arbeidsmobiliteitscriterium van Mundell, is dat muntunies niet zonder politieke legitimiteit kunnen overleven. Daartoe zijn zeer waarschijnlijk regiobrede algemene verkiezingen nodig. De Europese leiders kunnen niet tot in het oneindige grote overdrachten tussen landen laten plaatsvinden zonder dat er een coherent Europees politiek raamwerk bestaat.

Europese beleidsmakers beklagen zich vandaag de dag veelvuldig dat de eurozone er prima voor zou hebben gestaan als de Amerikaanse financiële crisis er niet was geweest. Misschien hebben ze gelijk. Ieder financieel systeem dient echter in staat te zijn om schokken te weerstaan, ook grote systemen.

Europa zal echter nooit een “optimaal valutagebied” worden, welke maatstaf ook wordt toegepast. En zonder voortgaande grondige politieke en economische integratie – die mogelijk echter niet door alle huidige leden van de eurozone vol te houden is – haalt de euro wellicht niet eens het einde van dit decennium.

Vertaling: Willemien Rijsdijk